世行/亚行/非行廉政合规实践前沿系列：关于对世界银行禁止的腐败行为的评述——以世界银行近期公布的案例为例

引 言

随着越来越多企业以承包商、分包商、供应商等不同角色参与到世界银行（World Bank Group, 以下简称“世行”）为代表的多边开发银行的融资项目中，多边开发银行合规已成为当下热点合规议题之一。对于这些经常参与多边开发银行融资项目的企业而言，熟悉多边开发银行对不合规行为的界定对于其识别、预防、应对和解决相应合规风险显得格外重要。

多边开发银行禁止的不当行为常见的有五类，即腐败行为、欺诈行为、串通行为、胁迫行为和妨碍行为。鉴于其他多边开发银行合规政策往往均采纳世行合规政策为蓝本，本文故以世行对不当行为的有关规定和公开案例为基础，并结合与中国法的对比，评注世行对相关不当行为的关注要点，并提出适合中国企业的应对工作建议。

一、世行对腐败行为的定义

腐败行为是世行打击的首要不当行为。如世行在关于反腐败的合规政策中所说明的¹，腐败具有诸多对经济社会发展的危害性，不仅侵蚀人们对政府的信任，而且还阻碍投资，影响经济增长和就业，并会加剧社会不平等，严重有违世行关于减轻贫困和不平等、促进社会和经济繁荣的发展目标。

针对腐败行为的危害性，世行在其制定的《借款人通过国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷及资助采购货物、工程和非咨询服务的指南》（Guidelines：Procurement Of Goods, Works, and Non-Consulting Services Under IBRD Loans And IDA Credits & Grants By World Bank Borrowers，以下简称“《采购指南》”）等一系列政策中明确规定，在世行融资的项目中，禁止借款人（包括世行贷款受益人）、投标人、供应商、承包商及其代理人、分包商、分包顾问、服务提供商或供应商及其任何人员的腐败行为。如果投标人被认定为存在腐败行为，将拒绝向其授标；如借款人被认定为存在腐败行为，将取消提供的项目贷款；世行还可能对相应违规的公司或个人进行制裁，即无限期或在一定固定期限内禁止其参与任何世行资金资助的项目。

《采购指南》里对腐败的定义为：“直接或间接提供、给予、接受或索取任何有价值的物品以不正当地影响另一方的行为”，并释明此处 “另一方”指“与采购过程或合同执行过程有关的公务人员”，而其中“公务人员”包括“世行工作人员和负责或审查采购决策的其他组织的工作人员。”²

二、世行对腐败行为规制的关注要点

世行对腐败行为的定义并不复杂，但在实践中有更为丰富的内涵。为助于说明世行规制腐败行为的关注要点，我们将其与中国法进行对比说明如下。

（一）相同点

中国法律法规对于腐败行为的规制主要是通过《刑法》、《反不正当竞争法》等法律法规构建的刑法和行政法规制手段实现的。其中，《刑法》对受贿罪、非国家工作人员受贿罪、行贿罪、对非国家工作人员行贿罪和对外国公务人员、国际公共组织官员行贿罪等具体罪名的规定体现了中国有权机关对于认定腐败行为的关注要点。而世行对腐败行为的规制，与中国法相比有如下诸多相同之处。

首先，无论是世行合规政策还是中国法律法规，在禁止腐败的具体行为模式的角度，均既规制受贿行为也规制行贿行为。基于此，二者规制的对象既包括受贿者，也包括行贿者。

第二，二者均不以对方实际接受作为认定构成腐败的要件，即只要行贿者有关于向对方行贿的承诺或动作，无论对方是否实际接受财物，均构成腐败行为。

第三，二者均既关注主动型腐败，也关注被动腐败型腐败。这指的是，不仅主动给予贿赂属于腐败行为，而且在被索贿的情境下不明确拒绝而迎合提供贿赂也会构成腐败行为。

第四，世行政策和中国法对贿赂相关行为的认定均既包括客观方面，也包括主观方面。类似于中国法中对受贿和行贿的界定，《采购指南》在腐败行为的构成要件中，既考虑客观方面“直接或间接提供、给予、接受或索取任何有价值的物品”，也考虑主观方面即是否存在“不正当地影响另一方”的主观目的。

第五，处罚的考量情节也有相同之处。即处罚的加重情节包括累犯等，减轻情节包括自我承认不当行为、配合调查等。

（二）不同点

总的而言，从具体的明文规则的角度，我国法律法规对腐败行为的规定更为详细。实践中，与中国法相比，世行对腐败行为的规制有如下特殊之处。

第一，认定证明标准不同。中国法对腐败行为的规制主要体现在刑事方面，对事实认定采纳的证明标准是《刑事诉讼法》第五十五条规定的“已排除合理怀疑”，而世行在其制定的《制裁程序》（World Bank Sanctions Procedures）中规定的关于认定腐败行为等不当行为的证明标准为“可能性大于非可能性”(“more likely than not”)。这表明，世行的证明标准更倾向于民事诉讼程序中的优势证据标准，即如果证据显示存在腐败行为的可能性大于未发生腐败行为的可能性，则可认定构成腐败行为。

第二，追究责任的金额标准不同。中国法对于腐败行为的认定规定了明确的立案金额标准，特别是刑法对行贿和受贿相关罪名均规定了一定的立案标准以及不同金额情况下的不同量刑幅度，如《最高人民检察院关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定》规定1万元的行贿数额作为一般情形下认定行贿罪的立案金额标准。而世行没有对相关金额标准的规定，小额的贿赂也可以构成世行禁止的腐败行为。世行通过相关案例明确禁止英美法系项下所谓的“融通费”或“好处费”（“facilitation payment”）。该费用指的是，为了非法加速完成某项行政程序而向相关公务人员支付的费用，而不论费用的金额大小。实践中常见的例子是，某国完成某项行政审批通常需要1个月的时间，但申请人为了尽快获得审批结果，向负责审批的公务人员支付了一笔融通费而希望半个月即可完成审批，该笔费用即构成世行禁止的“融通费”。

第三，调查侧重不同。由于世行融资项目的特殊性，就腐败行为的调查，世行往往更重视对代理等相关“中间人”的调查。通过“中间人”输送腐败利益是世行打击的重点。在实践中，如果“中间人”行为的目的不正当，或者出现佣金比例远高于市场标准、服务成果与约定报酬明显不成比例等问题，则会容易引起世行调查部门的高度关注。

第四，处罚措施不同。中国法项下，对于腐败行为的规制主要是通过刑事责任和行政责任来实现的，而由于世行并不具备一般国家机关所拥有的执法和处罚权限，其处罚措施主要是取消项目参与资格。基于腐败行为的严重危害性，实践中世行对认定存在腐败行为的相关主体的取消项目参与资格的制裁期限往往较对存在其他不当行为的主体更长。如果取消资格期限超过12个月会触发其他多边开发银行的联动制裁，还会导致其他国家或地区相关招标主体的潜在抵制的连带影响。因此，虽然看似处罚措施不如国内的刑事责任和行政责任有力，但实际上对被处罚主体而言也有很大的威慑性。

三、世行近期相关案例

为便于更生动地说明世行对腐败行为的认定及处罚，本文从世行近期公布的关于认定腐败行为的案例中选取了三个案例，参见下表详述如下：

从上述三个案例可以看出，与腐败相关的被制裁的常见行为是提供和给予款项或有价值物品以不正当地影响另一方。No. 655号案例中，除了给予有价值物品，被制裁公司提出给予款项的行为也被认定为是不合规行为。这一案例显示，只要有提供给或给予有价值物品的行为，无论对方是否接受，均会被世行认定为腐败行为。

其次，No. 675号案例中还涉及了融通费，支付融通费是世行经常予以关注的一种特殊类型的腐败行为。如前文所述，世行对腐败行为的认定没有具体的金额标准，即使是支付小额的融通费也有可能被认定为是腐败行为。

此外，对比三个案例的处罚期限可看出，除腐败行为涉及的金额外，加重或减轻制裁的其他情节可能会在较大幅度内延长或缩短制裁期限。上述三个案例中，三个公司均被认定为只存在腐败行为而不存在其他违规行为，公司受到的制裁均为附解除条件的取消资格（Debarment with Conditional Release），即被制裁主体在一定期限内被取消投标和参与世行融资项目的资格；在此期间若公司实施合规整改措施、成功建立有效的合规体系并满足世行的合规要求，可申请解除制裁。

需要特别提示的是，涉案金额大小并非决定制裁期限的唯一决定性因素。No. 655号案例中涉案金额远远高于No.675号和No.704号案例涉案金额，然而因No.675案例中存在较为严重的加重情节，其制裁期限长达5年，而存在减轻情节的另外两个案例中的制裁期限分别为4年和2年。

四、工作建议

结合上述对世行政策中腐败行为的认定、近期世行相关案例以及我们的相关项目经验，为参与世行等多边开发银行融资项目较多的企业，从识别、预防、应对和解决相关腐败风险的角度，我们提出以下几项工作建议：

1. 加强对投标流程和项目执行阶段的合规管理，以防止投标和项目执行中腐败行为的发生。

项目的投标和执行阶段为不合规行为高发的阶段，因此建议公司重点加强对项目投标和执行阶段的合规管理，建立完善的合规制度，特别是加强对代理等“中间人”的合规管理，并加强相应的模拟情境式的合规培训，以实现项目从投标到落地全流程合规，防止腐败行为的发生。

2. 与业主和供应商等第三方合作伙伴沟通和交流时严格遵循合规制度，以避免腐败行为的发生。

建议项目相关人员在与业主和供应商等第三方合作伙伴沟通和交流时，特别是在涉及公务人员时，严格遵循合规制度。建议注意通过正规渠道进行交流和沟通，并对交流和沟通进行留痕；对礼品招待及捐赠赞助等事项建立合规制度，并严格禁止融通费等可能被认定为腐败的支出。

3. 如因涉嫌违规行为而被世行调查，积极配合调查以争取减轻制裁。

如企业因涉嫌违规行为而被世行调查，建议公司积极配合调查。根据世行、亚洲开发银行、非洲开发银行等五大多边开发银行在2006年签署的《关于制裁的一般原则和准则》（General Principles and Guidelines for Sanctions），配合调查的行为可能缩短1-3年或高达50%的制裁，而干扰或妨碍调查可能延长制裁1-3年。

因此，建议企业在面对世行的调查时应积极应对，避免妨碍调查等加重制裁的情节，并采取可能减轻制裁的措施以争取有利结果。

1. 请参见“打击腐败”，世行。Combating Corruption, the World Bank Group. https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/anti-corruption.

2. 具体请参见《采购指南》第1.16条。

3. 具体请参见《最高人民检察院关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定》对行贿和受贿相关罪名的立案标准的规定以及前述《刑法》条文及第三百八十六条和第三百九十条等相关规定。

4. 目前价值约为5,000美元左右。

5. 目前价值约为120美元左右。

6. 目前价值约为3,500美元左右。

7. 目前价值约为15美元左右。