《反外国制裁法》立法及实践

引 言

2021年6月10日，《中华人民共和国反外国制裁法》（以下简称“《反外国制裁法》”）正式公布实施。自公布实施以来，外交部依据《反外国制裁法》的相关规定将多个外国组织和个人列入反制清单，并采取相应反制措施。

2025年3月8日，《最高人民法院工作报告》披露了适用《反外国制裁法》的第一案，使该法正式在诉讼程序中得到了应用。

2025年3月23日，《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》（以下简称“《实施规定》”）公布实施。《实施规定》在《反外国制裁法》的基础上，细化了《反外国制裁法》所规定的适用对象、反制措施、各部门权责、法律责任等内容。

自特朗普第二次入主白宫以来，以芬太尼和贸易逆差为由对中国多次加征高额关税，中国迅速打出包括关税措施、出口管制、不可靠实体清单、检疫准入等反制措施的“组合拳”予以回应。《实施规定》的适时颁布，也将推动作为中国反制工具箱手段之一的《反外国制裁法》的适用。

一、《实施规定》重点新增内容

1. 反制清单主体及反制措施

(1) 反制清单主体

根据《反外国制裁法》以及《实施规定》，反制清单适用主体范围如下：

此次《实施规定》新增第IV类主体，但根据条文表述，其本质上仍属于《反外国制裁法》下的第II类主体。推动、实施诉讼可以理解为危害我国主权、安全、发展利益的一种手段。第IV类主体包括参与诉讼和判决执行等活动的外国国家、组织或者个人。因此，作为诉讼主体的外国公司、外国法院、法官、外国判决执行机构等主体均存在被列入反制清单的可能性。

早在《反外国制裁法》公布前，中国外交部已多次通过外交部发言人例行记者会宣布对有关国家的个人和实体实施相应反制措施。自《反外国制裁法》正式实施以来，外交部依据《反外国制裁法》的相关规定将多个参与制定、决定、实施对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政，危害我国主权、安全、发展利益的组织和个人列入反制清单，采取相应反制措施。

截至目前，中国反制清单暂无官方的整合版本，自2022年12月23日起，反制裁清单和措施均在外交部官网专栏发布¹，此次《实施规定》也强调了采取反制措施的规范程序。对于此前已制裁的未在专栏页面显示的主体，仍应继续属于反制清单主体。据公开信息显示²，目前反制清单中仅有卫讯公司（ViaSat）被取消反制措施。截至目前，被列入反制清单主体主要包括以下特征：

• 大部分为外国政府官员、国会议员、NGO、军工企业以及前述主体的关联主体；

• 被列入清单的原因主要涉及涉港、涉疆、涉台、涉藏等问题；

• 所属国别主要为美国、加拿大、欧盟和英国。

(2) 反制措施

《反外国制裁法》第5条规定了反制措施，《实施规定》对部分反制措施提供了细化解释，并明确了相应的执行主管部门，为反制措施的落地执行提供了指引。

2. 合规主体及法律后果

《实施规定》在《反外国制裁法》的基础上，对违法行为所导致的行政执法风险以及司法救济风险均予以明确。

3. 其他新增内容

(1) 授权有关部门开展调查和对外磋商

《实施规定》第4条授权国务院有关部门在实施《反外国制裁法》和《实施规定》的过程中开展相应调查和对外磋商。这一方面为有关部门监督和执行《反外国制裁法》和《实施规定》提供了执法保障，另一方面也为相关部门提供了灵活性处理路径。

(2) 确立反制措施的暂停、变更或取消程序

《实施规定》新增反制措施暂停、变更或取消程序，包括依职权变动和依申请变动两种方式，为反制措施的调整预留了空间：

• 依职权变动是指作出采取反制措施决定的国务院有关部门可以根据实际情况组织评估反制措施的执行情况和效果，根据评估结果可以暂停、变更或者取消有关反制措施。

• 依申请变动是指采取反制措施的决定公布后，被采取反制措施的组织、个人可以向作出采取反制措施决定的国务院有关部门申请暂停、变更或者取消有关反制措施。国务院有关部门根据对其申请事实和理由的审查情况，可以暂停、变更或者取消有关反制措施。

(3) 确立许可申请程序

《实施规定》明确在特殊情况下可向国务院有关部门申请与被采取反制措施的主体开展被禁止或限制活动，经同意可以与被采取反制措施的主体进行相关活动。这一特殊许可程序能够有效和灵活地保障有关组织、个人的日常活动和权益。

二、《反外国制裁法》的司法应用

《反外国制裁法》和《实施规定》均明确规定，任何组织和个人执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施，侵害我国公民、组织合法权益的，我国公民、组织有权依法向人民法院提起诉讼，要求停止侵害、赔偿损失。

2025年3月8日，《最高人民法院工作报告》披露了适用《反外国制裁法》的第一案（某海洋工程公司与S设备公司侵权责任纠纷案）³，并入选人民法院案例库，这使《反外国制裁法》下通过诉讼实现救济具有了现实意义和参考价值。

根据公开渠道信息显示，中国某海洋工程公司与某外国S设备公司签订船舶建造分包合同，约定由某海洋工程公司负责建造S设备公司所属船舶的设备模块。某海洋工程公司按约将模块建造完毕并完成船舶总装后，OFAC将某海洋工程公司列入制裁清单，S设备公司以执行美国行政令为由中止支付尾款，并关闭对话渠道。某海洋工程公司依据《反外国制裁法》第12条向法院提起诉讼，要求S设备公司赔偿建造款及其他相关费用损失。该案最终以S设备公司向OFAC申请支付许可并经人民法院调解结案。

该案有以下几点值得关注：

• 对“歧视性限制措施”的认定：在司法层面，外国政府将中国企业列入所谓制裁清单，已被人民法院认定为“歧视性限制措施”；因交易方被列入制裁清单为由拒绝履行合同义务，将落入“执行或者协助执行歧视性限制措施”的范围；

• 案由认定：法院将该案认定为侵权责任纠纷案，而非合同纠纷案；

• 调解方式：该案指引表示对于主观无恶意且明确表示愿意停止执行或协助执行外国国家采取的歧视性限制措施的当事人，人民法院应当加大调解力度，积极运用调解这一“东方经验”，这体现了人民法院致力于通过柔性方式解决争议的倾向；

• 支付许可：该案中外国S设备公司在获得了OFAC许可证的情况下达成了和解协议，未来，如果中国公司申请许可未被批准，达成和解或被法院强制执行是否存在制裁风险，仍存在一定的争议。

三、反制裁法下的合规冲突及建议

当前各国贸易制裁法律不断完善和发展，企业（尤其是存在国际业务的企业）在日常经营活动中可能会面临合规冲突。同一个企业可能同时面临本国贸易制裁法律，交易方所在国反制裁法律，以及第三国具有“次级制裁”的贸易制裁法律下的合规要求。

《实施规定》的施行和《反外国制裁法》第一案的公布，提示企业在面对合规冲突时，不可忽视中国反制裁下的合规要求和法律责任，主要考虑因素包括：

• 在交易方筛查层面，中国反制清单的筛查应作为重要组成部分；

• 在应急预案设置层面，面对交易方制裁升级，应谨慎评估与交易方终止相关交易所带来的中国反制裁法下的行政和司法后果，平衡多方利益，选择最佳路径应对不同法律体系项下的风险。

1. https://www.mfa.gov.cn/web/wjb_673085/zfxxgk_674865/gknrlb/fzcqdcs/

2. https://www.mfa.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/202407/t20240722_11457963.shtml

3. https://rmfyalk.court.gov.cn/view/content.html?id=vGv1HBq1JFFtOaWih0EBRWWJIf%252FnH30tizYwjl9D8Mc%253D&lib=ck&qw=%E6%9F%90%E6%B5%B7%E6%B4%8B%E5%B7%A5%E7%A8%8B%E5%85%AC%E5%8F%B8%E4%B8%8ES%E8%AE%BE%E5%A4%87%E5%85%AC%E5%8F%B8%E4%BE%B5%E6%9D%83%E8%B4%A3%E4%BB%BB%E7%BA%A0%E7%BA%B7%E6%A1%88