《金融法(草案)》若干条款点评
2026年3月20日，司法部、中国人民银行、国家金融监督管理总局、国家金融监督管理总局、国家外汇管理局联合发布《中华人民共和国金融法(草案)》(以下简称“《草案》”)，向社会公开征求意见。《金融法》定位为金融领域首部管总的基础性法律，将与《中国人民银行法》、《证券法》、《期货和衍生品法》、《银行业监督管理法》、《保险法》、《信托法》等专项法律以及行政法规、部门规章、规范性文件等共同构建我国金融法律体系。
本文通过对比《草案》与《金融稳定法(草案二次审议稿)》(以下简称“《金融稳定法(草案)》(2024版)”)及其它相关规定，就《草案》涉及的某些领域和重点梳理脉络，厘清架构，以便金融机构客户有针对性地提供反馈意见。
一、基本原则
原则 | 《金融法(草案)》 | 对照条文 | 点评 |
全面监管 | 第三条 国家将金融活动全部纳入监管，依法打击非法金融活动。 第八条 ……强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，实现金融监管全覆盖。 | 《金融稳定法(草案)》(2024版) 第四条 ……依法将金融活动全面纳入监督管理，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管和监管问责，提升监管能力和监管协同水平。 | 《草案》与《金融稳定法(草案)》(2024版)一致，要求所有“金融机构和金融业务”持牌经营，实现金融领域监管全覆盖，但表述略有不同。 |
持牌经营 | 第八条第二款 对金融机构和金融业务通过行政许可方式实施严格准入。 | 《金融稳定法(草案)》(2024版) 第十条 设立金融机构，从事金融业务活动，必须依照法律、行政法规的规定经国务院金融管理部门批准。未经依法批准，任何单位和个人不得设立金融机构，不得从事或者变相从事金融业务活动。 | |
实质重于形式 | 第七十一条第二款 国务院金融管理部门、国务院行业主管部门、国务院其他有关部门和地方按照职责分工和实质重于形式的原则，负责对非法金融活动的防范和打击工作。 | 《金融稳定法(草案)》(2024版) 第十八条 国务院金融管理部门……按照实质重于形式原则及时发现和处置无证经营等非法活动，配合国务院反垄断执法机构加强金融领域反垄断执法，促进金融业公平竞争，保护客户合法权益。 | 现行监管实践中，金融监管机构已普遍适用“实质重于形式”原则认定金融活动，但《草案》此处强调对非法金融活动也应运用“实质重于形式”原则认定。 |
不得规避监管 | 第三十二条 金融产品和服务……不得通过合并、拆分、嵌套等任何方式规避法律、行政法规和国务院金融管理部门的规定。 | 《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》 二十二、金融机构不得为其他金融机构的资产管理产品提供规避投资范围、杠杆约束等监管要求的通道服务。 | 《草案》将禁止规避监管行为的范围扩大到各种类型的金融产品和服务，而不仅限于资管领域，且规避监管要求的范围扩大到所有“法律、行政法规和国务院金融管理部门的规定”。 |
我们的建议：
由于触发《草案》第十章规定的法律责任的前提为违反《草案》的任一规定，那么违反《草案》的原则性条款，如《草案》第三十二条规定的“不得通过合并、拆分、嵌套等任何方式规避法律、行政法规和国务院金融管理部门的规定”，也会触发第十章规定的法律责任。根据《草案》第八十七条，情节特别严重的，可以并处上一年度营业额百分之五以下或者交易额等值以下的罚款，责令暂停或者禁止从事相关业务，停业整顿或者吊销金融许可证。
虽然《草案》第八十七条第一款最后一句规定“具体情形及处罚措施由相关法律、行政法规规定”，但仍不免显得《草案》第三十二条及类似的原则性条款及对应的法律责任条款含糊且不具有可执行性。
因此，建议仅在具体金融法律和行政法规中规定具体违法行为及相应的法律后果；同时，考虑到国务院各金融管理部门的各项规定内容具体且繁杂，其在不同时期发布的规定难免有差异甚至冲突，直接赋予国务院金融管理部门的规定强制性效力有可能导致部分存量金融产品和服务的法律效力处于不确定状态，建议将《草案》第三十二条的范围限制于法律和行政法规，删除“国务院金融管理部门的规定”。
二、 金融机构股东、实际控制人
要点 | 《金融法(草案)》 | 对照条文 | 点评 |
实缴出资 | 第二十一条第二款 金融机构股东应当以自有资金出资，国家另有规定的除外。金融机构股东应当确保出资来源合法、真实，不得以循环注资等方式虚假出资、抽逃出资。 | 《金融稳定法(草案)》(2024版) 第十三条第一款 金融机构的主要股东应当按照规定以自有资金出资。金融机构的股东不得虚假出资、循环注资、抽逃出资。 《银行保险机构公司治理准则》 第十六条 银行保险机构股东……应当使用来源合法的自有资金入股银行保险机构，不得以委托资金、债务资金等非自有资金入股。 | 强化对金融机构股东与实际控制人监管。在注册资本层面，将现行部门规章中的监管要求升格为具有强制效力的法律，并统一适用于各类型金融机构。 |
股权结构清晰 | 第二十一条第三款 任何单位和个人不得以任何形式掩盖对金融机构股权的实际控制，不得违反规定委托他人或者接受他人委托持有金融机构股权。 | 《金融稳定法(草案)》(2024版) 第十三条第三款 金融机构的股东不得违反规定委托他人或者接受他人委托持有金融机构的股权。金融机构的实际控制人不得以股权代持、隐匿关联交易等方式掩盖实际控制权。 《银行保险机构公司治理准则》 第十六条 银行保险机构股东……不得委托他人或者接受他人委托持有银行保险机构股份。 | |
禁止行为 | 第二十三条 金融机构的实际控制人、股东及其实际控制人……不得违规占用金融机构资产及其客户资金，不得违规质押金融机构股权，不得滥用股东权利损害金融机构或者其他股东利益，不得违规干预金融机构经营管理。 | 《金融稳定法(草案)》(2024版) 第十三条第二款 金融机构的股东、实际控制人不得违反规定占用金融机构或者客户资金、转移金融机构股权或者资产，不得滥用股东有限责任和实际控制权损害金融机构、其他股东、债权人以及其他利益主体的合法权益。 《银行保险机构公司治理准则》 第十六条 ……股东及其控股股东、实际控制人不得滥用股东权利或者利用关联关系，损害银行保险机构、其他股东及利益相关者的合法权益，……不得越过董事会、高级管理层直接干预银行保险机构经营管理。 | |
责令股东转让股权或限制股东权利 | 第五十六条 国务院金融管理部门……可以采取下列措施： ……(九)责令主要股东补充金融机构资本； (十)责令负有责任的股东限期转让股权、退回一定期限内分配的红利或者限制其股东权利。 | 《金融稳定法(草案)》(2024版) 第二十条 国务院金融管理部门……可以(九)责令负有责任的股东转让股权或者限制其股东权利。 第二十四条第二款 被处置金融机构的股东、实际控制人按照恢复和处置计划或者监管承诺补充资本，对金融风险负有责任的股东、实际控制人依法承担相应赔偿责任，归还违反规定占用或者转移的资金、分配的股息红利。 | 《证券法》、《期货和衍生品法》等已规定监管机构有权责令股东转让股权或限制股东行权。《草案》扩大至各种类型金融机构。 |
三、 金融基础设施
要点
《金融法(草案)》
对照条文
点评
金融基础设施定义
第四十五条 本法所称金融基础设施，是指……为金融活动提供登记、存管、托管、交易、支付、清算、结算等基础性公共服务的多边系统或者设施。
《金融基础设施监督管理办法》
第三条 本办法所称金融基础设施，是指金融资产登记存管系统、清算结算系统(含开展集中清算业务的中央对手方)、交易设施、交易报告库，重要支付系统，基础征信系统。
《草案》与现行《金融基础设施监督管理办法》表述存在差异。
中央对手方财产独立
第四十八条 金融基础设施作为中央对手方时，集中清算、结算的财产具有独立性，不得被查封、冻结、扣押或者强制执行，依法开展的集中清算、结算不因任何参与方进入破产程序而中止、无效或者撤销。
《期货和衍生品法》
第三十七条……结算机构作为中央对手方进行集中结算的，可以依法进行终止净额结算；结算财产应当优先用于结算和交割，不得被查封、冻结、扣押或者强制执行；在结算和交割完成前，任何人不得动用。
依法进行的集中结算，不因参与结算的任何一方依法进入破产程序而中止、无效或者撤销。
《草案》在各金融领域确立中央对手方财产独立、破产隔离的原则。
场外衍生品
第三十九条 在金融产品交易场所外从事金融产品交易及相关活动的，应当根据产品性质、定位、风险程度等，采取相适应的定价、交易和清算方式，不得违反法律、行政法规和国务院金融管理部门的规定。
《衍生品交易监督管理办法（试行）（征求意见稿）》
第二十六条第二款 衍生品经营机构应当建立健全衍生品定价和估值管理制度机制，规范衍生品交易定价和估值的方法、模型和流程。
要求场外衍生品适当定价、交易和清算。
我们的建议：
1. 建议将《草案》第四十五条修改为：“金融基础设施的认定、运营与监管，应符合法律、行政法规及国务院金融管理部门的规定”。
2. 删除《草案》第三十九条第三款关于场外交易“不得违反法律、行政法规和国务院金融管理部门的规定”的内容，并在《期货和衍生品法》及其实施细则中规定具体违法行为及相应的法律后果。
四、 金融风险处置机制
要点
《金融法(草案)》
对照条文
点评
风险处置
机制
第六十五条 金融机构……危及持续经营、危害金融秩序的，国务院金融管理部门可以促成其重组，或者依照法律、行政法规的规定对其作出接管、托管、撤销等决定。金融机构有法律规定的破产情形的，国务院金融管理部门可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。
《金融稳定法(草案)》(2024版)》
第二十三条 金融机构出现法律、行政法规规定的危及持续经营、危害金融秩序等情形，国务院金融管理部门可以依法作出促成重组、整顿、接管、托管、撤销或者申请破产等决定并予以公告，实现被处置金融机构恢复正常经营或者平稳有序退出市场。
两者一致：确立“早期纠正—限期整改—风险处置”的递进式监管框架。
风险处置
措施
第六十七条 ……
(七)促成第三方机构或者设立临时过渡机构承接被处置金融机构的部分或者全部业务、资产和负债；
(八)暂停合格金融交易项下提前终止合约的权利，最长不超过四十八小时；
(九)被处置金融机构符合国务院金融管理部门规定条件的，实施股权、债权减记或者债转股；
(十)风险处置过程中发现可能引发系统性金融风险的，可以强制转让股权；
(十一)要求被处置金融机构按照规定调回境外资产；
(十二)处置系统重要性金融机构风险的，要求所属集团的境内外机构提供必要支持，维持关键金融服务和功能不中断；
(十三)法律、行政法规规定以及国务院批准的其他处置措施。
《金融稳定法(草案)》(2024版)》
第三十条 ……
(二)促成第三方机构或者设立特定机构承接被处置金融机构的部分或者全部业务、资产和负债;
(四)暂停合格金融交易项下提前终止合约的权利，但最长不超过四十八小时;
(五)被处置金融机构符合国务院金融管理部门规定条件的，实施股权、债权减记或者债转股;
(六)按照规定调回被处置金融机构境外资产;
(七)处置系统重要性金融机构风险的，要求所属集团的境内外机构提供必要支持，维持关键金融服务和功能不中断;
(八)通知移民管理机构对相关人员依法采取限制出境措施;
(九)法律、行政法规规定以及国务院批准的其他处置措施。
两者一致：对接国际金融监管标准，引入纾困机制与处置暂缓机制，阻断系统性金融风险传递。
豁免机制
第六十七条第二款 采取前款规定的措施，可以按照规定豁免适用法律、行政法规有关股东会、董事会批准，债权人等第三方同意的相关规定，以及信息披露、禁止性交易的相关规定。
《金融稳定法(草案)》(2022版)
第三十六条第二款 国务院金融管理部门组织实施有关稳定金融市场措施的，经国务院批准，可以豁免适用有关法律对信息披露、禁止性交易的相关规定。
与《金融稳定法(草案)》(2022版)基本一致，但《金融稳定法(草案)》(2024版)并未保留该条款，存在前后变动。
穷尽自救手段
第六十九条 金融风险处置资金的使用应当坚持先内部救助、后外部救助的原则，相关机构的股东、实际控制人必须依法首先承担损失。……被处置金融机构应当承担风险处置主体责任，穷尽自救手段，采取一切必要措施清理债权债务，挽回损失。
《金融稳定法(草案)》(2024版)》
第二十四条第一款 被处置金融机构应当切实履行风险处置的主体责任，穷尽自救手段，采取一切必要措施清理债权债务，挽回损失。
确立先内部救助、后外部救助的原则，明确要求相关机构的股东、实际控制人必须依法首先承担损失。
我们的建议:
1. 《草案》第六十七条第二款规定的豁免实质上构成对其他法定权利的“ 暂停”或“剥夺”，建议在《金融稳定法》中做出具体规定，并配套以严格的条件和程序限制，避免滥用。
2. 《草案》与《金融稳定法(草案)》(2024版)风险处置章节高度重叠。建议《草案》删除具体规则，以概括性的表述与《金融稳定法》的具体规定适当衔接。
五、反外国制裁以及阻断外国法律与措施不当域外适用
要点 | 《金融法(草案)》 | 对照条文 | 点评 |
阻断外国法律与措施不当域外适用 | 第八十五条第二款 外国法律与措施的域外适用违反国际法和国际关系基本准则，不当禁止或者限制我国公民、组织与该国之外的国家或者地区及其公民、组织开展正常金融活动的，我国有权依法采取措施阻断外国法律与措施不当域外适用。 | 《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》 第二条 本办法适用于外国法律与措施的域外适用违反国际法和国际关系基本准则，不当禁止或者限制中国公民、法人或者其他组织与第三国(地区)及其公民、法人或者其他组织进行正常的经贸及相关活动的情形。 | 两者一致：国务院商务主管部门有权发布不得承认、不得执行、不得遵守有关外国法律与措施的禁令，因禁令范围内的外国法律与措施，侵害我国公民、组织合法权益的，相关主体有权向人民法院提起诉讼，要求赔偿损失。 |
反外国制裁 | 第八十五条第三款 任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家在金融领域对我国公民、组织采取的歧视性限制措施，不得在金融活动中实施、协助、支持危害我国主权、安全、发展利益的行为。 | 《反外国制裁法》 第十二条 任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。……我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。 《实施<中华人民共和国反外国制裁法>的规定》 第三条 外国国家……对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政的，或者外国国家、组织、个人实施、协助、支持危害我国主权、安全、发展利益的行为的，国务院有关部门……列入反制清单、采取反制措施。 | 两者一致：对外国国家在金融领域对我国公民、组织采取歧视性限制措施以及危害我国主权、安全、发展利益行为的，国务院国务院有关部门有权决定将有关主体列入反制清单、采取反制措施，相关主体有权向人民法院提起诉讼，要求赔偿损失。 |
我们的建议:
为避免规则内容不必要地重叠，建议将《草案》第八十五条第二、三款修改为“国家有权依法采取必要措施，反制、制裁并阻断外国法律与措施的不当域外适用，具体实施依照国家有关规定执行”。
总体意见
《金融法》的首要功能在于确立金融领域的基础法律制度框架，不宜将本应由具体金融法律或行政法规规定的内容全盘吸收，从而导致因法律条文过于概括和宽泛而赋予行政机关过大的解释和执法空间。《金融法》作为金融领域的基本法，应有助于推动构建“基本法律—专门法律—行政法规—部门规章—规范性文件”的多层次金融法律体系，在实现监管全覆盖与维护市场活力之间达成平衡。
声 明
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