北京到利马：中国企业赴秘鲁投资指南之四——基础设施项目投资
2026.06.18 刘璇
随着“一带一路”倡议在拉美地区的深入，秘鲁已成为中国投资者在南美最重要的投资目的地之一。凭借稳定的宏观经济政策和对外资的平等国民待遇1，秘鲁的基础设施领域正展现出巨大的潜力。据秘鲁政府及国际机构评估，该国基础设施缺口约1500亿美元，政府已将消除基础设施瓶颈列为优先议程，计划重点支持能显著提升覆盖率的领域。
一、政策风向标：《2026-2031年国家基建计划》
秘鲁政府于2026年3月14日正式批准了《2026-2031年国家基建计划》（NIP）。该计划基于经济财务、社会、制度和环境四大维度的可持续性指标进行项目筛选，核心亮点如下：
空间布局：首次引入“国土视角”，将72个优先项目按北部（25项）、中部（12项）、利马-卡亚俄（15项）及南部（20项）四大区域进行战略布局。
项目规模：总投资预计达1,441.17亿索尔。
行业分布：交通运输是重中之重（28项），重点关注公路、铁路、港口、机场及城市移动系统等提升国家竞争力的互联互通项目。此外，还涵盖农业灌溉（9项）、给排水（8项）、电力（8项）、卫生/医疗（6项）及其他民生设施。
执行模式：公私合营（PPP）占比最高（33项，756.89亿索尔），其次为政府间合作（13项，496.80亿索尔）和政府直接投资公共工程（22项，106.05亿索尔）；此外，还有公共资产开发项目（2项，80.25亿索尔）、以建抵税（2项，1.19亿索尔）。
二、官方对接平台
Proinversion（秘鲁私人投资促进署）隶属于经济财政部，是负责推广大型基础设施和公共服务项目私人投资机会的法定官方门户，其中包括PPP项目、公共资产开发项目、以建抵税项目的信息。
对于传统政府直接投资公共工程项目，秘鲁高效公共采购专门机构（OECE）有权提供技术协助与业务指导，监督公共采购法规执行及全缔约流程合规推进，助力提升秘鲁国家物资供应体系运行效率。对于政府间合作项目，招标公告也主要通过主管部委、专门执行机构官网发布，例如秘鲁国家基建局（ANIN）。该机构负责统筹规划、落地实施及运维管理单笔金额达2亿秘鲁索尔（约合5800万美元）及以上的投资项目与专项计划，旨在补齐基础设施短板、完善公共服务供给，进而拉动经济发展。
三、基础设施项目的主要实施模式
依据秘鲁现行法律框架，基础设施项目根据所有权、资金来源及风险分配，主要分为以下四种模式：
1. 政府直接投资项目 (Public Works / Obras Públicas)
在秘鲁基础设施体系中，政府直接投资项目是最基础、最传统的实施模式，由政府全额出资、企业负责建设，即“政府出资、企业承建”。
该模式遵循秘鲁《公共采购法》（2024年第32069号法律）。这一采购制度具有普遍适用性，所有使用公共资金支付的公共机构和组织，在开展货物采购、服务采购和工程实施时均须遵守。具体包括中央政府各部门、立法与司法机关、各级区域及地方政府、公立大学和国有企业等，其全部采购活动均受现行法规约束。
从法律渊源角度分析，《秘鲁宪法》第76条确立了公共采购的基本框架，明确要求公共机构在使用公共资金或资源时，必须遵循包含采购与招标程序在内的专门制度。在这一模式下，承包商依据国家公共采购法参与公开招标，中标后签订施工合同并获取工程价款。
总体而言，政府直接投资项目风险较低、流程成熟，但通常利润率受限、市场竞争激烈，主要适用于学校、社区公园等非营利性民生设施。
秘鲁公共采购的指导原则，以实现公共利益和保障采购的合规、高效、公平、透明为核心，从合法性、效能与效率、物有所值、廉洁诚信、真实推定、因果责任、公开性、自由参与、透明易用、有效竞争、平等待遇、公平协作、可持续性、创新与技术时效性等多维度提出了要求。
秘鲁的公共采购对国内外供应商非歧视开放，不设置来源或国籍限制，也不对货物、服务的原产地施加歧视性条件。参与此类项目的必备前提是完成国家供应商注册（RNP）并持续更新企业信息。所有有意参与投标、与国家签订货物、服务、咨询或公共工程（包括工程合同）的自然人、法人，无论本国或外国、是否在秘鲁设立住所、是否委托当地代表、单独投标或组成联合体，均须完成注册。
采购实体一般通过公开招标等竞争性方式开展遴选，同时法规也针对特殊标的设置了简易程序和差异化程序。在法定例外情形下，可采用非竞争性的直接采购，例如紧急情况、机构运转受阻、单一来源采购、自然人专属服务等。直接采购须由行政管理机关或机构负责人批准，且行政机关的批准权限不得转授，相关适用条件、要求与审批流程均有明确规定。
2. 政府间合作（G2G）合同
与受公共采购法约束的传统项目不同，政府间合作（G2G）合同属于特殊合作框架，主要适用于大型投资项目，由秘鲁政府与外国政府直接签约。
在这一模式下，秘鲁国家作为一方，与另一国政府直接达成协议，采购包括工程建设在内的货物与服务；合作国政府可通过本国机构、国有企业或私营企业具体执行。G2G项目不受公共采购法管辖，签约国可适用本国程序推进，因此执行效率显著更高。
实践中，G2G模式已在秘鲁落地多个标杆项目。最具代表性的是2019年利马泛美运动会基础设施项目，仅用15–18个月即完成交付，相较于PPP项目模式更为高效。
与单纯工程承包不同，G2G合作覆盖全流程服务，包括项目策划、流程管理、技术咨询、物资供应、技术人才培养等。其操作流程分为两个阶段：
第一阶段，秘鲁政府与合作国政府首先签署合作承诺协议（Collaboration Commitments）。该协议作为框架性文件，正式确立双方的合作意向、总体合作框架、重点工作安排、高效协同的沟通渠道与对接机制，明确双方在项目推进中的基本职责与协作规则。与此同时，合作国政府通过该协议，向秘鲁政府正式提交将负责项目具体执行的实施团队，明确团队组成、职责范围与执行主体资格，为后续落地奠定组织基础。
第二阶段，在框架协议基础上，秘鲁作为采购方与合作国政府签署专项执行协议（specific or operational agreements）。该协议用于明确项目范围、技术标准、工期、融资安排、交付、验收、风险分担等全部实质性条款，项目据此正式进入实施阶段。
3. 公私合营项目(PPP/APP)
对于中国大型国企和基建企业而言，公私合营（PPP/APP）是在秘鲁最主流、最常用的投资模式，适用于投资规模大、周期长、需长期运营的重大基础设施。
根据秘鲁第32441号法律第23条，PPP是私营部门通过长期合同参与公共投资的法定形式：国家通过公共机构，与一家或多家私营投资者合作，共同分配资源与风险，开发基础设施与公共服务项目，保障用户获得最优服务水平。
在该模式下，项目资产可由私营方持有或移交政府，具体视项目性质和具体合同约定。合同形式包括特许经营、运营维护、委托管理及其他法律允许的类型。PPP项目由ProInversión作为国家级主管机构负责推进PPP项目可按发起方和融资方式分类：
按发起方划分，PPP项目可分为国家倡议和私人倡议两类。国家倡议由部委、大区政府、地方政府或其他依法授权的公共实体发起；私人倡议则由本国或外国私营企业、联合体发起。
按融资方式划分，PPP项目主要分为自负盈亏型和政府共同出资型：
（1）自负盈亏型（Self-Sustained）：项目具备稳定现金流，无需政府补贴，投资完全通过用户付费回收，典型项目包括收费公路（通行费）、高压输电项目（通过向所有电力用户收取的过网费回收投资，该费用最终分摊至电费账单）、国际机场（航空服务费、旅客服务费、商业租赁）、港口码头（投资回收依赖船舶靠泊费、集装箱装卸费、堆存费等港口服务费）。
（2）政府共同出资型（Co-financed）：项目社会效益突出但商业收益有限，需要政府提供部分资金、补贴或信用支持，典型如利马地铁2、3、4 号线，总投资超140亿美元。其中2号线约56亿美元，由于票价受政府严格管制（统一票价2.5索尔），且建设成本极高，政府出资比例高达65%左右（约36.95亿美元），私营方承担剩余部分并通过35年特许经营期内的运营收入回收投资。3号线和4号线同样采用此模式，总投资约96亿美元，目前正探索车站周边房地产开发等非票务收入补充。
PPP模式适用领域广泛，公共基础设施方面包括公路与多式联运网络、机场、监狱、港口、教育、城市休闲与文化设施、医疗、物流平台等；公共服务方面涵盖电信、供水与卫生、能源与照明、废物处理等。
4. 资产开发模式（Projects in Assets）
资产开发模式（Projects in Assets）是一种比较特殊的形式，以政府存量资产为基础引入私人投资，核心是“以资产换投资”。
该模式依托公共机构所有的资产（不动产、动产、有形资产、无形资产）开展，项目须符合公共利益并具备投资承诺，可由政府或私营部门发起，合同形式多样，可包含资产完全转让。其最突出的特点是：私营投资者承担项目建设、运营、维护的全部风险与成本，政府不直接出资、不兜底、不补贴。因此，资产类项目运作框架严禁动用公共财政资源，亦不得将相关风险转嫁至秘鲁国家层面，法律明文许可的情形除外。
适用领域包括保障性住房、生产中心、工业园区、停车场、高校、商业中心、医疗中心、客运站、垃圾处理厂等。
安孔工业园（Parque Industrial de Ancón）是资产开发模式的典型案例。该项目总面积约1,338公顷，其中715公顷为可开发用地，政府通过所有权转让方式交由私营方。私营方需支付土地对价，并承诺在最长22年内分期投资、开发、建设、招商和运营园区，涵盖工业、物流、科技、商业等多功能区块。政府不直接付费、不补贴、不兜底，私营方通过土地转让或租赁、园区运营服务、招商引资等方式获得商业回报。政府作为授权实体负责合同签署和监管，并统筹园区与卡亚俄港、钱凯港、国际机场等国家级交通基础设施的衔接，形成战略物流与生产走廊。
从合同结构来看，资产开发模式主要分为两大类型：第一类为涉及资产所有权转移的模式，包括全部或部分转让、交换或互易，交易完成后资产归属永久变更。第二类为不涉及资产所有权转移的模式，包括权利让渡、租赁（租期6至10年，可续租）、用益物权、地上权（期限10至30年，可续租）等形式，资产所有权仍归国家或公共方，仅在特定期限内授予私人方使用、运营的权利。
回报模式方面，可以是货币补偿（固定月租或按年总收入百分比提成）、实物补偿（以工程或服务抵偿）或两者结合的混合模式。
5. 以建抵税 (Works for Taxes / OxI)
以建抵税是秘鲁极具特色的企业社会责任工具，允许私营企业代表区域政府、地方政府、公立大学及国家政府实体，在教育、医疗、安全、旅游、农业、灌溉、文化、环卫、体育、环境等多个领域实施公共项目，其项目投入可抵减企业所得税。该模式依据29230号法律设立，旨在鼓励私营部门参与区域和地方公共投资，快速补齐民生短板。
此外，依据第29230号法律规定，民营企业可使用Oxl凭证，即CIPRL及CIPGN凭证，最高可抵扣八成各类税款，涵盖企业所得税、增值税、选择性消费税、净资产临时税及专项矿业税。两类凭证均可用于上述税款预缴与清缴，同时具备流通转让属性。
以建抵税机制允许私营企业与政府实体共同参与，为公共项目提供资金或实施项目。双方签署《投资协议》后，私营企业承诺出资和/或实施公共投资项目，作为对价，其投入将被确认为企业所得税（CIT）抵免额，并由主管部门出具投资证书。企业在获得证书后，可通过秘鲁税务管理局在线系统，将CIPRL或CIPGN用于抵扣符合条件的税款。
前述机制是秘鲁一种独特的创新模式，有助于企业建立良好的社区关系。该模式也适用于矿企为改善社区关系而建设的道路、饮用水系统、学校等小型基础设施。
四、项目实施情况
据秘鲁官方统计数据显示，2002—2026年全国累计落地PPP项目与资产开发类项目（PA）共计253个，项目总投资额约531亿美元。其中，PPP项目145个，投资额408亿美元；资产开发类项目108个，投资额123亿美元。
1. 秘鲁PPP/APP项目的五代发展历程
秘鲁PPP模式历经多代迭代升级，从传统公用设施逐步迈向数字化、财务稳健与环境安全保障，形成成熟的项目实施体系与风险管控机制。
（1）APP 1.0：基础公用设施阶段
以豪尔赫・查韦斯国际机场为代表，聚焦机场、港口、道路等传统基建，奠定了秘鲁PPP模式的基础框架。
（2）APP 2.0：行业拓展与多元化阶段
以IIRSA跨区域道路走廊（第2、3、4段）为代表，项目向多式联运、跨区域连通延伸，覆盖交通网络扩张。
（3）APP 3.0：流程强化与优化阶段
以利马地铁2号线为标杆，重点完善PPP合同条款、风险分担机制与融资结构，形成成熟的城市轨道交通模式。
（4）APP 4.0：创新、可持续与社会参与阶段
以萨拉韦里港（Salaverry Port）为代表，引入ESG理念，强化社区参与、环境影响评估与可持续发展目标。
（5）APP 5.0：高级数字化、财务适配性与气候社会安全保障阶段
以利马环城公路、万卡约-万卡韦利卡铁路为代表，融合智慧交通、气候适应与长期财务可持续性，代表了秘鲁最新一代基建项目的发展方向。
2. 2026年项目计划
（1）新建项目
计划授标42个新项目，总投资超99亿美元，覆盖医疗健康、电力传输、水务环卫、港口、道路交通、教育、旅游、矿业配套等领域。
（2）改扩建项目
计划授标8个改扩建项目，总投资超90亿美元，重点涉及医疗设施升级、机场群扩建、油气基础设施、港口码头、利马地铁1号线、路网改造等。
（3）2027年项目计划
计划授标35个项目，总投资超142亿美元，聚焦大型医院、新港口建设、灌溉系统运维、公路走廊、机场群、水务处理、光伏电站、亚马逊河道治理等。
（4）2028年项目计划
计划授标20个项目，总投资超80亿美元，重点推进跨区道路、港口码头、教育设施、旅游索道、大型灌溉工程、水务系统、区域医院、天然气基础设施等。
五、结 语
秘鲁基础设施市场投资空间广阔、机遇明确，但法律体系较为复杂，社区合规与社会沟通要求严格，投资者需具备前置化、全周期的合规管理意识。建议企业在项目前期即统筹中外法律资源，对项目可行性、招标流程、特许经营协议等关键环节开展全面评估与审慎磋商，充分依托秘鲁现行法律体系下的投资保护规则、政府履约保障及法律稳定机制，完善全周期风险安排，以实现投资安全、运营稳定与可持续发展。
图片来源：https://www.investinperu.pe/asociaciones-publico-privadas/
1. 平等待遇遵循对等原则。依据秘鲁宪法第六十三条规定，若他国出台有损秘鲁利益的贸易保护主义举措或歧视性措施，秘鲁政府可采取相应对等措施予以应对。
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