国有企业改制、对外投资的衍生争议与典型诉讼研究报告（二）： 国有资产、产权的转让、划转引发的诉讼争议问题

国有企业改制是我国经济体制改革的关键环节，旨在通过优化资源配置、转换经营机制，实现国有资产的保值增值。在这一进程中，资产、产权交易作为核心内容，其规范与否直接关乎国有资产安全与企业改制成效。按照“产权交易理论”，交易成本主要取决于获取信息成本和谈判履约成本，而交易成本直接影响交易价格¹。然而，实践中资产、产权交易如果出现程序不规范、定价不合理、信息不透明等问题，也极易引发纠纷争议，不仅可能有损国有资产权益，也对交易秩序造成干扰。

一、国有资产、产权交易监管制度的演进

1.现代企业制度探索与产权规范起步

自上世纪九十年代，伴随国企改制的不断开展，有关国有资产、产权转让的监管规范也开始进行初步构建。1991年《企业国有资产所有权界定的暂行规定》确定的“谁投资、谁所有、谁收益”的原则，明确国有资产涵盖国家投资及收益形成的资产，突破企业法人登记性质限制，追溯资金来源界定权属。1993年末，《公司法》引入“法人治理结构”，国企改革的阶段性方向逐步明晰。《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》对国有资产与国有产权概念进行区分，为交易规制奠定基础。1997年“抓大放小”的战略推动中小国企通过股份制、出售等方式改制，地方出现“经营者和员工买断”等实践模式，资产产权交易进一步活跃。

2.国资监管体系建立与交易制度化²

进入二十一世纪后，转让的框架制度逐步搭建，2003年《企业国有资产监督管理暂行条例》确立“国家统一所有、政府分级代表”监管体制，明确国资委“管人管事管资产”职责范围。同年，《关于规范国有企业改制工作的意见》系统性规范了“清产核资”“资产评估”等一系列重要环节，将职工安置方案需经职工代表大会通过等具体实施细节进行明确。2004年《企业国有产权转让管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会、财政部令第3号）强制国有产权进场交易，规定拍卖、招投标等方式及90%评估价底线，明确“企业国有产权”涵盖出资权益。同年，国资发产权〔2005〕239号《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》将划转主体扩至国有独资公司，未来又进一步覆盖国有一人公司。2009年，《企业国有资产法》正式实施，以法律的形式明确国有资产归属国家，规定了转让等价有偿原则，将无偿划转与转让交易进行区分，为资产、产权转让行为的审查认定提供法律依据。

3.市场化改革深化与规则细化

随着改制深化与市场交易日益繁荣，在二十一世纪第二个十年期间，监管规范不断细化。2014年《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》将无偿划转主体扩至“国有全资企业”，简化集团内部重组程序。混改政策鼓励引入非国有资本，支持通过产权市场公开转让股权，允许国有控股企业内部重组适用无偿划转。2016年《企业国有资产交易监督管理办法》（32号令）取代上述3号令，整合产权转让、增资、资产转让等类型，明确“国有及国有控股、实际控制企业”范围，允许集团内部重组以审计值定价。

4.“三年行动”与新时期深化监管趋势

如同我们在前序研究报告中指出的，进入2020年后，国有经济布局优化和结构调整成为政策主线，相应的监管规范也围绕这一目的层层敷设，呈现出强化战略导向、提升交易透明度、规范内部重组、严格资质审查、注重资产盘活等几项特点。2022年《国企改革三年行动方案》推动国有资本向重点行业集中，鼓励产权转让引入战略投资者，强化交易监管防流失。同年，《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》允许国有控股、实际控制企业与其全资子企业比照无偿划转管理，扩大适用范围并简化程序。地方加速推行线上交易平台。 2025年3月3日，国务院国资委发布《关于印发<企业国有资产交易操作规则>的通知》（国资发产权规〔2025〕17号），这一新的操作规则对于多项交易流程细则和要求进行补充规定，旨在解决实践中部分操作依据、标准不统一等问题，强化交易流程的监管力度。

按照上述历史沿革的梳理，不难看出三十余年期间，国有资产、产权交易、划转制度的构建，与国有企业在国家经济体系中的发展息息相关，同样呈现出阶段性、历史性等特点³。因此，在分析围绕交易衍生的纠纷争议和司法意见时，也需要结合各个时期的政策、经济背景的特定“语境”作以讨论。我们对其中的核心法律法规规范摘录如下：

二、国有资产、产权交易环节的典型争议与司法认定

在政策引导下，国有企业通过并购等方式积极参与资本市场运作，无论是以收购方的角色投资民营企业、参与上市公司并购重组，还是国企之间的并购重整、资源整合，除应满足公司法等要求外，国资监管亦对此有额外的要求与限制，如需履行审批备案程序、履行评估程序、进场挂牌交易、及时进行信息披露等，往往是引发国有资产、产权纠纷的主要原因。

焦点问题1：交易程序瑕疵对合同效力影响

关于国有资产、产权交易未经批准、未进场或未评估是否影响合同行为的效力，是一项引发实务长期讨论的问题，究其原因，无外乎是在涉及监管规定项下，如何选取对合同效力的评价方式。在可能直接涉及国有资产权属、安全的交易行为中，司法机关处理尤为谨慎，个案因素影响更为凸显，由此也形成了司法裁判在不同阶段呈现不同倾向，意见分歧未能统一等现实状况。

裁判意见一：未进场交易或未履行法定审批程序，转让合同未生效。

典型案例：最高法院（2015）民一终字第326号

裁判意见二：未按照法定程序进行国有资产评估及在产权交易机构公开交易，转让合同无效。

典型案例：（2009）沪高民二(商)终字第22号（该案为《最高人民法院公报》2010年第四期）；（2022）京民申3332号；（2019）粤03民终9538号

裁判意见三：交易仅存在程序瑕疵的，不影响交易合同的效力。

典型案例：（2022）京02民终4685号；最高法院（2015）民申字第715号

法律观点评析：

在一段较长的时期中，对于国有资产、产权交易的合同处理，更多从处分行为的权能主体和法律效果来评价：国有企业的所有权归属于国家，企业只享有经营权，不能完全自由处分相应财产。能够代表国家处分和转让国有资产、产权的主体是国家所有权的代理机构，包括国有资产监督管理机构、批准机构，未经法定程序批准或者超越权限进行的转让，属于无权处分，相应的合同效力待定。⁴

不过，这样的司法认定意见可能会引发进一步的争议，如果审批一直未能正常进行或发生调整，则合同一直处于未生效的状态，交易行为因此需暂告中止，产生的成本、费用乃至丧失其他交易机会，无疑会加剧各方争议矛盾。随着监管力度的加强，一系列行政法规规章等陆续颁行，在此过程中司法审判的倾向也逐步调整，不少裁判观点认为，《企业国有资产法》等相关条款属于效力性强制性规定，未依法履行批准、评估、进场交易程序的，应当否认其合同效力。⁵不过，这样“一刀切”式的处理也面临一定的疑问，部分观点指出在现行公司法体系下，国有企业是作为民商事主体平等参与市场经济活动，国有企业的权益和国家利益、社会秩序等并不能直接划等号，这一类型合同效力评价仍需要结合规范目的和交易行为来评价。⁶

2023年末，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》正式实施后，对于违反强制性规定合同效力的认定归责再次成为实务热点。该司法解释第十六条不再沿用“效力性强制性规定”“管理性强制性规定”的概念区分方式，而是通过列举规定明确合同效力的认定，并且，对于“规制合同订立后的履行行为”的强制性规定，不轻易再作为否认合同效力的依据⁷，这可能将影响未来司法对此类型纠纷争议的裁判观点。

当然，抽象的合同效力评价规则并不能机械套用所有情形，司法实践要处理的更多是个案语境的公平正义。如果将各个时期的典型案例作以对比分析，不难发现司法机关在评价合同效力的同时，实际旨在解决交易行为，而审查的法律事实集中在交易行为是否损害了当事人的权益，尤其是是否损害国有资产，如交易价格是否公允等。这些要件事实的查明极大可能影响裁判者的心证，进而考量是否需要消解合同约束力，以使当事人从不公平的交易中解放出来。⁸若并不存在结果意义上的权益受损，则越来越多的意见倾向于不再否认合同效力，而是由当事人各方通过行政、监管等途径予以处理。

我们注意到在部分案件中，司法机关还有可能综合考量资产、产权转让后各方的行为予以权衡，如（2024）陕民申7472号案中，陕西高院就认为国有事业单位在股权转让过程中虽未履行法定审批程序，但合同已经履行完毕、进行工商变更登记，各方长时间内也从未提出异议，由此认定合同有效。

焦点问题2：资产、产权交易、划转中的债权人利益保护问题

因资产、产权转让、划转很有可能涉及到第三方的利益，继而引发债权债务纠纷。如何解决交易双方同第三方之间的债务清偿关系，确定适格的责任主体，也是实务中长期讨论的问题。

裁判意见：如出现资产、产权被无偿划转等明显损害债权人的情形，由受让的一方对债权人承担连带责任。

典型案例：（2023）最高法执监438号；（2017）最高法民终181号

法律观点评析：

在长期司法实践中曾经形成过不同处理方式：1.按照当事人的约定；2.由资产产权转让一方承担；3.由受让资产产权一方承担。1989年，国家体改委、财政部、国家国有资产管理局《关于出售国有小型企业产权的暂行办法》体改经〔1989〕39号第九条、第十七条的意见，在早期的资产产权交易中，直接由双方约定原企业债权债务的处理和承担。在较早时期的案例中，司法机关认可此类约定的效力，以此判断相应的责任划分。不过，交易双方间约定是否能直接作为处理外部第三人间纠纷的依据存在较大争议，随着我国民商法体系构建的不断完善，该类处理意见日渐式微。随后，更多的观点认为，国有资产、产权虽具有一定的特殊性，但标的物本身无外乎于股权、债权或动产、不动产，由此产生的纠纷应当按照《合同法》《物权法》《公司法》的相关规定，确定相应的责任主体与责任承担方式。

近年来司法处理的意见在国有资产安全和外部债权人利益保护间寻求衡平，评判的核心集中在考查转让行为是否有损第三人利益。当转让行为确实导致原责任主体的偿债能力显著下降，引发对外债权清偿不能的状况，则按照《公司法》《民法典》等规定，将受让资产一方列为潜在的清偿主体，并进一步审查转让行为与债权受损间的因果关系等要件。如果责任要件成立，则扩大责任主体范围、增加债权清偿可能，以救济第三人受损的权益。除了直接认定受让方为责任主体外，司法实践中还有部分裁判观点认为，未经债权人同意转让责任财产，产生损害债权人利益结果的，债权人可以诉请撤销该转让行为。⁹

这一类纠纷争议在无偿划转的模式中尤为突出，按照国资发产权〔2005〕239号《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》等相关的行政法规规章，企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间可以无偿转移。这种无偿转移行为除了受到行政机关监管外，还同时受到民事法律规范的“审查”，因此，在较多划转决策前，对于潜在债权债务纠纷的事先核查就显得颇为关键，以便更为充分地掌握企业资产状况，尽可能减少后续衍生纠纷。

三、对国有企业合规管理及诉讼解决的建议

国有资产、产权交易对于企业本身而言，关乎产业布局优化、资产保值增值及经营发展稳定多个方面。在爆发衍生诉讼争议之前，可以采取相应的合规管控措施，最大限度降低纠纷隐患。我们结合政策法规演变，交易程序规范与司法裁判认定，建议从以下几个方面着手法律风险的防控管理：

1.细化交易前的清产核资、信息披露。清产核资作为国有资产、产权交易前摸清家底、界定权属的关键前置程序，需组建专业工作机构制定方案，全面清查资产负债等，依法依规界定产权、评估价值，再按照核查的客观情况，拟定科学交易方案，提前防控风险。尤其对于标的资产权属流转、权利负担等需进行详细核查。实践中不乏因未依规清产核资、评估方法不当等原因，造成交易价格偏低，损害国有企业权益，最终被法院认定交易行为无效，或者因信息掌握不全面，遗漏重大债务纠纷，引发外部债权人追责争议的情况。这些衍生争议很大程度上可以通过事先的细致尽调完成风险排查、隐患剔除。

2.加强交易全流程监控。交易实施阶段，各方主体尤其是国有企业一方应密切跟踪各环节进展，及时化解问题。建立跟踪记录制度，妥善留存交易各阶段文件、资料与沟通记录，便于后续查阅审计和潜在纠纷化解。对交易价格、受让方资格等关键因素实施动态监控，保障交易依既定方案与规定程序推进。一旦发生资产、产权交易争议事项，可以第一时间收集合同文本、会议纪要、第三方报告等相关材料有序处理，或在主管机关协调下共同磋商。对可能灭失或之后较难取得的证据，还需要及时采取证据保全措施，尤其需要关注对电子数据的收集、存储。

3.精准把握新法规变化，适时调整交易方案。对标新的法律法规、监管规定，跟踪国资监管部门解读，定期更新企业内部制度，针对新要求制定专项操作指引。例如在新《公司法》《企业国有资产交易操作规则》等实施后，对于重大事项一票否决权、“党管干部”原则等新要求及时设计落地方式；对于类别股、无面额股等引入后，交易定价优化方案的确定；以及在压实国家出资企业责任的背景下，对清产核资、备案评估、进场交易三大程序阶段制定具体的实施保障机制，建立健全交易全流程档案留存机制等，都需要对各类新规进行及时解读，以不断完善企业端对资产、产权交易的风险管控机制。

1.刘明越：《国企产权制度改革的逻辑与问题研究》，复旦大学2013年博士学位论文。

2.霍玉芬：《民营企业平等参与国有资产产权交易的正当性证成》，载于《中国政法大学学报》2019年第4期。

3.张晓文；李红娟：《国有资产管理体制的变革：从管理到监管》，载于《经济与管理》2016年9月。

4.刘俊海：《企业国有产权转让中的法律问题研究》，载于《人民司法》2005年6月刊；2011年最高院审判监督庭编：《全国法院再审典型案例批注》，中国法制出版社2011年版。

5.例如（2019）京01民初388号案。

6.邓峰：《国有资产的定性及其转让对价》，载于《法律科学（西北政法学院学报）》2006年第1期。

7.最高人民法院民事审判第二庭、研究室编著：《最高人民法院民法典合同编通则司法解释理解与适用》，人民法院报出版社2023年版。

8.例如(2021)最高法民申89号案。

9.例如(2017)最高法民再92号案。

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