海外新能源系列（十五）——碳排放权交易市场“连接（Linkage）”机制的前世与今生

序言：

碳排放权交易是当前全球为控制温室气体排放所采取的市场化工具之一。虽然应对气候变化与实现碳中和已经成为国际社会的普遍共识，但是在世界范围内，碳排放权交易市场普遍存在着区域割裂、缺乏合作、流动性差等问题。目前，世界上已有部分国家和地区着手探索碳排放权交易市场的“连接”（Linkage）机制（以下简称“碳市场连接机制”），从而创造规模更大、交易更为有效、市场流动性更强的碳排放权交易市场。

本文将从碳排放权交易国际合作的起源出发，探讨当前存在的碳市场连接机制，并展望未来的碳市场连接机制的可行性。

一、 碳排放权交易国际条约体系的演进历史

碳排放权交易的最初雏形来源于1992年制定的《联合国气候变化框架公约》（以下简称“《公约》”），这也是第一部为应对全球气候变化挑战而制定的公约。《公约》确立了国际合作应对气候变化的基本原则，主要包括发达国家和发展中国家在减排义务上“共同但有区别责任”原则，以及公平原则和可持续发展原则等。《公约》明确了发达国家应率先减排，并有义务向发展中国家提供资金及技术支持。

1997年12月，在日本京都召开的《公约》第三次缔约方大会达成了《京都议定书》作为《公约》的补充条款。《京都议定书》明确了发达国家在2008至2012年间的阶段性减排义务，并允许采取碳交易的方式实现减排目标，两个具有减排义务的发达国家之间可进行碳排放额度的交易，即难以完成减排任务的国家，可以以购买的方式从其他国家购入未使用的额度。2005年2月16日，《京都议定书》正式生效，标志着国际社会进入了实质性减排温室气体的阶段。

2009年12月7日，哥本哈根气候大会召开，大会商议了《京都议定书》承诺到期后的后续方案，即2012至2020年的全球减排协议。《哥本哈根协议》维持了发展中国家与发达国家在减排义务上的“共同但有区别责任”的原则，并在该原则下，在发达国家实行强制减排和发展中国家实行自愿减排方面取得积极进展。

2015年12月，第21届联合国气候变化大会上通过了《巴黎协定》，并于2016年11月4日正式实施，为2020年后全球应对气候变化行动做出了制度安排，《巴黎协定》的最大贡献在于明确了全球共同追求的“硬指标”，要求各方加强气候变化威胁的全球应对，在本世纪下半叶实现温室气体净零排放，降低气候变化给地球带来的生态风险以及给人类社会带来的生存危机。

随着国际条约的演进，欧盟、英、美、日、韩等发达国家为履行自身在国际条约下的减排义务采取了各类措施，其中的一项重点内容即采用碳交易等市场机制，促进国内企业履约，以应对全球气候变暖等问题。随着各国碳排放权交易体系的不断成熟，各国逐渐认识到，国际间合作减排将会带来更大的经济效益，不同国家或法域之间接受其他国家碳排放配额的呼声和需求也时有出现。在不同交易市场间通过各自独立的碳交易系统，交易相互认可的碳资产，并允许碳减排义务主体在不同碳市场进行互通的交易和履约，该种合作模式也被称为碳排放权交易市场的“连接”（Linkage）。

二、 已有的碳排放权交易市场“连接”实践

在国际市场上，目前世界上主要的碳排放权交易所共有五家，分别是欧盟排放权交易所（2005年成立，并推出碳排放交易系统emission trading system， ETS）、美国芝加哥气候交易所、英国排放权交易制、澳大利亚国家信托所，以及新加坡交易所。此外，韩国、日本、新西兰、瑞士等国也都建立了本国的碳排放权交易场所。自2013年起，中国也在北京、上海、深圳等地陆续建立了多家碳排放权交易所。

在全球范围内，碳排放交易尚未形成统一大市场，但是区域内的碳市场连接和碳排放配额互认也存在相关实践。目前比较具有代表性的碳市场连接机制是瑞士和欧盟之间的连接，以及美国加利福尼亚州和加拿大安大略省、魁北克省之间的连接。上述连接均是通过双边/多边连接的方式，使得不同交易体系内的实体均可以买卖或使用其他交易体系内的碳排放配额，通过相互承认的方式实现自身的减排目标。略有不同的是，欧盟和瑞士之间的连接机制属于两个政治实体之间签订的国际条约，具有较强的法律约束力。而北美的连接机制则属于几个司法管辖区之间的松散约定，其不具有强制约束力，且受制于国家层面政策变动的影响。

1、   欧盟、瑞士连接案例

2015年，瑞士与欧盟开始进行磋商，并计划将瑞士碳排放交易计划与欧盟碳排放交易计划相连接，双方于2017年正式签署了连接协议，该协议在2020年1月正式生效。为了能与欧盟的碳排放交易立法框架保持一致，瑞士还对其本国的碳排放交易立法进行了修订。在该连接机制的覆盖下，瑞士碳排放交易计划中的履约主体可以使用欧盟碳排放交易计划的配额进行履约，反之亦然。但是碳排放配额的拍卖则是由欧盟和瑞士两个主体分别进行。具体而言，欧盟碳排放交易的市场参与者需要在瑞士碳排放交易中心另行登记账户，以便参与瑞士的碳排放交易计划。欧盟和瑞士各自账户中的碳排放配额通常是每隔两个月在预先确定的日期进行转移。¹

欧盟和瑞士之间的连接协议是以具有约束力的国际条约的形式订立的，这也是欧盟碳排放交易计划的法律框架中所规定的连接机制的基本要求。该协议共分为九章，分别为：总则、技术规定、航空、敏感信息和安全、立法的发展、联合委员会、争议解决、暂停和终止，以及最终条款。该协议还有一系列附件，主要是关于连接的技术标准、设计标准以及关于敏感信息的详细指导等内容。

连接协议的第一章约定了欧盟和瑞士的碳排放交易系统将存在连接，但是连接的条件是双方的系统都需要满足附件中约定关于覆盖范围、登记机构以及配额拍卖和拍卖平台的基本标准。在技术方面，连接协议的第二章规定了碳排放权连接中涉及的配额的互认和互换性，并规定了会计条款，包括定期在双方的交易系统间转让配额等约定。值得关注的是，欧盟与瑞士的连接协议并未设立一个共享的碳排放权登记机构及登记账户，而是规定了双方各自的交易系统中分别的登记机构中的登记账户之间的连接，即欧盟交易账户（EUTL）和瑞士交易账户（SSTL）之间的连接，并规定了一方或双方均可以暂时关闭交易账户连接的相关条件。由于欧盟对于信息安全领域的日益关注，该协议还设立专章规定了敏感信息的保护，以防范披露未经授权的信息或信息完整性被破坏的风险。协议的附件也专门规定了信息安全、敏感信息等级和保密信息处理的相关要求。另外，连接协议还规定了政策变动的通知和协调义务，任意一方都可以要求召开由双方代表组成的联合委员会会议，联合委员会的职能是管理协议并确保协议条款的实施，并通过修正现有的协议，以应对欧盟内部或瑞士国内政策变动可能会造成的协议中止或影响连接制度正常运转的相关事项，同时对连接制度进行定期审查，以确保减排目标的实现和碳市场的完整性及有序运作。最后，该协议还列出了缔约双方终止连接的条件和程序，并对未来可能会与第三方进行的连接进行了规定。^{2 3}

2、   北美连接案例

2013年10月，美国加利福尼亚州和加拿大魁北克省达成了碳市场连接安排的谈判，加拿大安大略省随后在2017年9月加入了这一连接安排。尽管该项连接安排被称之为“协议”，但是鉴于美国的州和加拿大的省之间缺乏根据国际公法缔结正式条约的权利，该连接安排实际没有法律约束力，三个司法管辖区均在该协议的序言中声明了这一点，即该连接协议不会被解释为限制或约束缔约各方以优于其他方的权利以通过、维持、修改或废除各自的任何方案的规定。

该协议共分为五个章节，分别是：总则、协调和一体化进程、协议的运作、其他约定，和最终条款。在该连接协议中，连接的核心原则是“规定缔约各方为遵守各自的交易计划而发行的履约配额的等效性和可互换性”，并允许缔约各方利用一个共同的登记机构以完成碳排放权益的转让和互换，这一目标则是通过发行相互承认的履约配额得以实现。

在该份连接协议中，监管和协调被定义为连接安排的主要目标之一，该协议的序言中也指出，连接制度的实现需要各缔约方进行国内监管予以调整，如发生贸易体系的变化或碳排放权交易制度的政策变化，则需要由缔约各方的协商和合作进行解决。协议各方还承诺在协调规则方面，以及市场监督和执行方面进行合作。

加利福尼亚州、安大略省和魁北克省之间的连接安排的另一项原则是“制定和实施统一的核算机制，以提供透明度并促进信息共享，并支持每个交易系统的高效管理和执行”。在具体实施层面，缔约各方统一通过WCI机构进行行政协调和技术支持等工作。WCI是一家非营利性组织，成立于2011年，主要职能是为北美“西部气候倡议”提供技术支持，并管理该连接机制下的联合登记处和联合拍卖活动。此外，该协议项下还设有一个专门委员会，由缔约各方派出一名代表组成，其根据需要参与协商，以确保及时有效的沟通，并支持协议目标的达成。⁴

三、 碳排放权交易市场“连接”的影响因素

碳市场连接机制在实践中面临着较大的挑战。如果不同的碳市场所在国面临不同的减排成本，则成本效益的不同可能导致双方的分歧。政治和国际关系也对碳市场的连接存在着一定的影响，一些国家可能并不愿意本国的碳资产外流，或者购买别国的碳资产。除此之外，碳市场的连接需要司法管辖及监管措施的高度协调，这也可能导致所在国政府对监管权丧失产生担忧，并导致较为冗长的谈判过程。

在世界银行出具的一份碳市场连接指引中指出，碳市场连接的影响因素主要有如下几点⁵：

1、 市场完整性（market integrity），包括碳交易市场以及维护碳交易市场的其他市场，例如金融市场和能源市场的稳定性和完整性；

2、 环境完整性（environment integrity），环境是碳资产定价机制和交易机制的重要影响因子，任何连接机制都应该确保环境的完整性，并最终达成实现改善环境的目标；

3、 透明度（transparency），参与碳市场连接的相关方都能够清晰地获取信息并自由交换信息，这需要市场连接的相关机制予以支撑；

4、 参与意向（Recognize ambition），允许各利益相关方以灵活的方式参与连接进程，并参与市场连接的早期行动；

5、 包容度（inclusiveness），包容更广泛的市场主体参与连接机制，促进更大层面上的国际合作；

6、 成本效益（Cost effectiveness），尽可能降低连接所需要的总体成本，包括行政成本和交易成本，鼓励提高经济效率。

四、 未来的“连接”机制及中国的参与

《巴黎协定》第六条第二款规定：“缔约方如果在自愿的基础上采取合作方法，并使用国际转让的减缓成果来实现国家自主贡献，就应促进可持续发展，确保环境完整性和透明度，包括在治理方面，并应依作为本协定缔约方会议的《联合国气候变化框架公约》缔约方会议通过的指导运用稳健的核算，除其它外，确保避免双重核算。”⁶与《京都议定书》中规定的自上而下、集中式的方式不同，《巴黎协定》允许了自下而上、分散式的市场参与方式以达成减缓气候变化的目的，其中各个国家也可以采取适合其国情的措施参与碳资产的跨境交易。《巴黎协定》为各国的碳市场连接提供了机会，使得全球碳市场有望成为一个在区域、国家和地区之间相连接的碳市场网络。

尽管我国尚未正式与域外国家或地区达成正式的碳排放交易连接协议，但世界范围内各国与中国的碳排放权市场建立合作关系的意向较高，中国市场的吸引力主要在于巨大的市场体量。自2021年起，中国的碳排放权交易市场正式启动，虽然目前主要只覆盖发电行业，但已覆盖了2162家企业及其每年产生的45亿吨碳排放量，在世界范围内，这是非常具有竞争力的交易体量。中国在跨境碳排放权交易方面尚处起步阶段，其中海南国际碳排放权交易中心的成立便是对碳排放权交易市场连接机制的有益探索。

2018年4月，《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》发布，提出支持依法合规在海南设立国际能源、航运、大宗商品、产权、股权、碳排放权等交易场所。2022年2月，经海南省政府同意，省金融局印发《关于设立海南国际碳排放权交易中心有限公司的批复》，同意设立海南国际碳排放权交易中心（以下简称“海碳中心”）。2022年7月，海碳中心在三亚成立。

海碳中心成立后，“蓝碳”一词也被更多人熟知。蓝碳，即蓝色碳汇，是指利用海洋活动及海洋生物吸收大气中的二氧化碳，并将其固定、储存在海洋中的过程、活动和机制。海碳中心是中国第一个以国际化为主要特征的碳市场和国内外碳市场的交汇连接点。此外，设立海碳中心将促进蓝碳产品的市场化交易，推动海南的蓝碳方法学成为国际公认标准，争取纳入国际海洋治理体系。2022年12月30日，海碳中心首单跨境碳交易成功落地。交易产品为被全球认可的核证碳减排标准（VCS）下的VCUs，交易项目来自“一带一路”沿线国家印度，交易量为10,185吨。⁷

随着海南国际碳排放权交易中心的成立和首单跨境碳交易的成功落地，以海南自贸岛为依托，我国将建立并完善面向国际的碳排放权交易市场。碳排放权的跨国交易尚没有形成统一的国际体系，世界各地的碳排放权交易市场较为分散，不同国家之间的碳排放权交易市场连接机制也并不完善，这也导致中国企业出海参与跨国碳排放权交易存在一定阻碍。海南国际碳排放权交易中心有望成为我国连接全球碳交易的平台和窗口，其建立也标志着中国碳市场开始与全球碳市场连接，并进行国际碳交易的场所设置。

总体而言，碳排放权交易市场的连接根植于国家法律和政策环境，也与国家长期的气候变化应对政策和战略目标息息相关。目前为止成熟的碳市场连接机制基本是在具有相似的经济发展程度和减排目标，以及具有相似的碳市场管理制度的国家或法域之间达成的。虽然相似的法律体系和政策环境有利于建立连接，但是在《巴黎协定》的框架之下，也为发展阶段存在差异的国家建立连接提供了空间。因此市场连接的考虑因素将会逐渐偏重于市场容量、政策的可预估性和稳定性，以及对于国际规则的接受程度上。这需要通过政府、企业、社会组织等相关方共同努力，推动政策机制的转型升级，以及推动碳单位的定义、交换机制、碳市场设计等方面的进展，为碳市场连接提供更大的可能性和空间。

结语

尽管当前全球碳市场暂处于割裂的状态，国家和地区之间的碳市场互通较为有限。但是未来加强碳市场的国家间合作将成为趋势，碳市场的跨区、跨境连接将有着广阔的发展前景。随着中国经济体量的增长和在国际社会政治话语权的提升，中国已逐渐从全球碳减排的参与国变为主导国，这也意味着中国在应对气候变化的世界舞台上将承担更为重要的责任，并就参与制定双边及多边碳市场规则发出中国的声音。作为负责任的大国和发展中国家的代表，相信中国将在碳市场连接机制的“新生”中扮演更为重要的角色，使跨境碳排放权交易及碳市场连接机制在“双碳”目标的实现进程中发挥更大的作用。

[1] 资料来源：International Carbon Action Partnership官方网站（https://icapcarbonaction.com/en/ets/swiss-ets）

[2] MEHLING, MICHAEL. “Linking Carbon Markets: Legal and Institutional Issues and Lessons for Northeast Asia.” Edited by Jackson Ewing. Carbon Market Cooperation in Northeast Asia: Assessing Challenges and Overcoming Barriers. Asia Society, 2018. http://www.jstor.org/stable/resrep48640.8.

[3] Agreement between the European Union and the Swiss Confederation on the linking of their greenhouse gas systems, Official Journal L 322 (December 7, 2017), 3–26, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:22017A1207(01).

[4] Agreement on the Harmonization and Integration of Cap-and-Trade Programs for Reducing Greenhouse Gas Emissions, entered between California, Ontario, and Québec on September 22, 2017, www.arb.ca.gov/cc/capandtrade/linkage/2017_linkage_agreement_ca-qc-on.pdf.

[5] 世界银行官方网站文章《Making the links between carbon markets in a post-Paris world》，作者：THOMAS KANSY，2016年12月2日（https://blogs.worldbank.org/climatechange/making-links-between-carbon-markets-post-paris-world）

[6] 全国人大网《巴黎协定》中文本（http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2016-10/12/content_1998987.htm）

[7] 国家发展和改革委员会官方网站《海南国际碳排放权交易中心首单跨境碳交易落地》，2023年1月19日（https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/ztzl/hnqmshggkf/gzdt/202301/t20230119_1347108.html）