一文弄清几个最新“负面清单”的关系（2020更新版）
2020.06.29 郑宇 贾璐
《外商投资法》已于2020年1月1日起实施，在其总则中明确规定了准入前国民待遇加负面清单的外商投资管理制度，这是我国首次在法律层面确定对外商投资实施准入前国民待遇加负面清单管理制度。因此，准确理解和适用负面清单对于来华投资的外商尤为重要。
本文旨在介绍涉及外商投资的各类负面清单及其适用规则，并重点对比最新的2020版全国范围内普遍适用的负面清单与在自贸区内适用的负面清单之间的主要区别。与2019版相比，2020版在外资负面清单的适用规则上，我们认为，对市场广泛关注的中国投资者返程投资和VIE架构投资给予监管例外提供了可能进行“特事特批”的政策空间，这应是一个非常值得关注的变化。
一、涉及外商投资的负面清单
《外商投资法》第四条对负面清单进行了定义，即指国家规定在特定领域对外商投资实施的准入特别管理措施。国家对负面清单之外的外商投资，给予国民待遇。负面清单由国务院发布或者批准发布。
与此同时，《外商投资法》第二十八条对负面清单制度的具体含义进行了明确：
（1）外商投资准入负面清单规定禁止投资的领域，外国投资者不得投资；
（2）外商投资准入负面清单规定限制投资的领域，外国投资者进行投资应当符合负面清单规定的条件；
（3）外商投资准入负面清单以外的领域，按照内外资一致的原则实施管理。
截至目前，我国发布的负面清单主要包括：
（1）适用于包括内资和外资在内所有市场主体的《市场准入负面清单》（2018版、2019版）（以下简称“市场准入负面清单”）；
（2）全国范围内普遍针对外资适用的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2018版、2019版和2020版）（以下简称“外资全国版负面清单”）；和
（3）自贸区范围内针对外资适用的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2018版、2019版和2020版）（以下简称“外资自贸区负面清单”）。此外，根据中共中央、国务院于2020年6月1日印发的《海南自由贸易港建设总体方案》，海南自贸区在外商投资增值电信业务、基础电信业务和境外高校来华办学等受负面清单限制的领域，将有比在其他自贸区更为开放的政策 。
上述负面清单的相关内容总结如下：
市场准入负面清单（2019版）：主体包括禁止和许可两类，共131个事项。与2018版相比，减少20个事项。对禁止准入事项，市场主体不得进入；对许可准入事项，由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定；对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。
外资全国版负面清单（2020版）：与2019版外资全国版负面清单相比，2020版负面清单对外商投资的限制和禁止进一步减少，一级分类由13个缩减为12个，条目总数由40条缩减至33条，共减少7条。此外，2020版负面清单中同样明确了部分类目的过渡期安排（即2022年取消乘用车制造外资股比限制以及同一家外商可在国内建立两家及两家以下生产同类整车产品的合资企业的限制）。
与2019版外资全国版负面清单相同，2020版负面清单同样规定境外投资者不得投资外资全国版负面清单中禁止外商投资的领域；投资外资全国版负面清单之内的非禁止投资领域，须进行外资准入许可；投资有股权要求的领域，不得设立外商投资合伙企业。但2020版负面清单在开篇说明部分对上述规则的适用进行了重要的补充和完善，详见本文“二、外商投资负面清单的适用规则”。
具体限制及禁止措施方面，2020版与2019版负面清单主要区别如下表所列。其中第1、2和4项为本次负面清单修改的实质新变化，其他项的变化或者是2020版负面清单反映此前已经发布的相关提前开放的政策（如证券、期货和寿险公司外资股权比例限制已在2020年1月和4月陆续由证监会和银保监会发布通知提前取消），或者是相关表述的细化或进一步澄清。
外资全国版负面清单 | ||
2019版 | 2020版 | |
1 | 小麦、玉米新品种选育和种子生产须由中方控股。 | 小麦新品种选育和种子生产的中方股比不低于34%、玉米新品种选育和种子生产须由中方控股。 |
2 | 禁止投资放射性矿产冶炼、加工，核燃料生产。 | （未列入清单） |
3 | 除专用车、新能源汽车外，汽车整车制造的中方股比不低于50%，同一家外商可在 国内建立两家及两家以下生产同类整车产品的合资企业。（2020年取消商用车制造外资股比限制。2022年取消乘用车制造外资股比限制以及同一家外商可在国内建立两家及两家以下生产同类整车产品的合资企业的限制）。 | 除专用车、新能源汽车、商用车外，汽车整车制造的中方股比不低于50%，同一家外商可在国内建立两家及两家以下生产同类整车产品的合资企业。（2022年取消乘用车制造外资股比限制以及同一家外商可在国内建立两家及两家以下生产同类整车产品的合资企业的限制）。 |
4 | 城市人口50万以上的城市供排水管网的建设、经营须由中方控股。 | （未列入清单） |
5 | 民用机场的建设、经营须由中方相对控股。禁止投资空中交通管制[2]。 | 民用机场的建设、经营须由中方相对控股。外方不得参与建设、运营机场塔台。 |
6 | 证券公司的外资股比不超过51%，证券投资基金管理公司的外资股比不超过51% (2021年取消外资股比限制）。 | （未列入清单） |
7 | 期货公司的外资股比不超过51%（2021年取消外资股比限制）。 | （未列入清单） |
8 | 寿险公司的外资股比不超过51%（2021年取消外资股比限制）。 | （未列入清单） |
9 | 市场调查限于合资、合作，其中广播电视收听、收视调查须由中方控股。 | 市场调查限于合资[3]，其中广播电视收听、收视调查须由中方控股。 |
10 | 禁止投资大地测量、海洋测绘、测绘航空摄影、地面移动测量、行政区域界线测 绘，地形图、世界政区地图、全国政区地图、省级及以下政区地图、全国性教学地 图、地方性教学地图、真三维地图和导航电子地图编制，区域性的地质填图、矿产 地质、地球物理、地球化学、水文地质、环境地质、地质灾害、遥感地质等调查。 | 禁止投资大地测量、海洋测绘、测绘航空摄影、地面移动测量、行政区域界线测 绘，地形图、世界政区地图、全国政区地图、省级及以下政区地图、全国性教学地 图、地方性教学地图、真三维地图和导航电子地图编制，区域性的地质填图、矿产 地质、地球物理、地球化学、水文地质、环境地质、地质灾害、遥感地质等调查（矿业权人在其矿业权范围内开展工作不受此特别管理措施限制）。 |
11 | 医疗机构限于合资、合作。 | 医疗机构限于合资。 |
外资自贸区负面清单（2020版）：与外资全国版负面清单体例相似，相关类目的过渡期安排也与外资全国版负面清单相同，涉及12个一级分类，共计30条，统一列出股权要求、高管要求等外商投资准入方面的特别管理措施，并规定外资自贸区负面清单之外的领域，按照内外资一致原则实施管理。与2019版相比，减少7条。
与外资全国版负面清单相同，2020版外资自贸区负面清单对其开篇说明部分也进行了同样的调整，详见本文“二、外商投资负面清单的适用规则”。
2020版外资自贸区负面清单与2019版主要区别如下表所列。其中第1和10项为本次自贸区负面清单修改的实质新变化，其他项的变化与全国版负面清单的变化一致。
外资自贸区版负面清单 | ||
2019版 | 2020版 | |
1 | 禁止投资中药饮片的蒸、炒、炙、煅等炮制技术的应用及中成药保密处方产品的生产。 | （未列入清单） |
2 | 除专用车、新能源汽车外，汽车整车制造的中方股比不低于50%，同一家外商可在 国内建立两家及两家以下生产同类整车产品的合资企业。（2020年取消商用车制造外资股比限制。2022年取消乘用车制造外资股比限制以及同一家外商可在国内建立两家及两家以下生产同类整车产品的合资企业的限制）。 | 除专用车、新能源汽车、商用车外，汽车整车制造的中方股比不低于50%，同一家外商可在 国内建立两家及两家以下生产同类整车产品的合资企业。（2022年取消乘用车制造外资股比限制以及同一家外商可在国内建立两家及两家以下生产同类整车产品的合资企业的限制）。 |
3 | 城市人口50万以上的城市供排水管网的建设、经营须由中方控股。 | （未列入清单） |
4 | 民用机场的建设、经营须由中方相对控股。禁止投资空中交通管制。 | 民用机场的建设、经营须由中方相对控股。外方不得参与建设、运营机场塔台。 |
5 | 证券公司的外资股比不超过51%，证券投资基金管理公司的外资股比不超过51% (2021年取消外资股比限制）。 | （未列入清单） |
6 | 期货公司的外资股比不超过51%（2021年取消外资股比限制）。 | （未列入清单） |
7 | 寿险公司的外资股比不超过51%（2021年取消外资股比限制）。 | （未列入清单） |
8 | 市场调查限于合资、合作，其中广播电视收听、收视调查须由中方控股。 | 市场调查限于合资，其中广播电视收听、收视调查须由中方控股。 |
9 | 禁止投资大地测量、海洋测绘、测绘航空摄影、地面移动测量、行政区域界线测 绘，地形图、世界政区地图、全国政区地图、省级及以下政区地图、全国性教学地 图、地方性教学地图、真三维地图和导航电子地图编制，区域性的地质填图、矿产 地质、地球物理、地球化学、水文地质、环境地质、地质灾害、遥感地质等调查。 | 禁止投资大地测量、海洋测绘、测绘航空摄影、地面移动测量、行政区域界线测 绘，地形图、世界政区地图、全国政区地图、省级及以下政区地图、全国性教学地 图、地方性教学地图、真三维地图和导航电子地图编制，区域性的地质填图、矿产 地质、地球物理、地球化学、水文地质、环境地质、地质灾害、遥感地质等调查（矿业权人在其矿业权范围内开展工作不受此特别管理措施限制）。 |
10 | 学前、普通高中和高等教育机构限于中外合作办学，须由中方主导（校长或者主要行政负责人应当具有中国国籍（且在中国境内定居），理事会、董事会或者联合管 理委员会的中方组成人员不得少于1/2)。（外国教育机构、其他组织或者个人不得 单独设立以中国公民为主要招生对象的学校及其他教育机构（不包括非学制类职业技能培训），但是外国教育机构可以同中国教育机构合作举办以中国公民为主要招 生对象的教育机构）。 | 学前、普通高中和高等教育机构限于中外合作办学，须由中方主导（校长或者主要行政负责人应当具有中国国籍（且在中国境内定居），理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于1/2)。（外国教育机构、其他组织或者个人不得 单独设立以中国公民为主要招生对象的学校及其他教育机构（不包括非学制类职业培训机构、学制类职业教育机构），但是外国教育机构可以同中国教育机构合作举办以中国公民为主要招 生对象的教育机构）。 |
11 | 医疗机构限于合资、合作。 | 医疗机构限于合资。 |
二、外商投资负面清单的适用规则
上述三类负面清单中，市场准入负面清单适用于全部市场主体，包括内资企业及外商投资企业。外资全国版负面清单及外资自贸区负面清单则专门适用于外商投资企业。
关于两份外资负面清单的适用规则，《外商投资法》中明确规定：国家根据需要设立特殊经济区域，或者在部分地区实行外商投资试验性政策措施，促进外商投资，扩大对外开放。外资自贸区负面清单在其说明篇章第一项也指出：外资自贸区负面清单统一列出股权要求、高管要求等外商投资准入方面的特别管理措施，适用于自由贸易试验区。
据此，在自贸区进行的外商投资应优先适用外资自贸区负面清单，而在自贸区之外的地区进行的外商投资应适用外资全国版负面清单。此外，外商投资还应根据内外资一致原则适用前述市场准入负面清单。三份负面清单的适用关系图示如下：
在最新的2020版外资全国版和外资自贸区负面清单的说明部分，与2019版相比，有三个比较值得关注的重要变化：
第一，在第四条中明确，对于不符合外资负面清单领域的外商投资，相关政府部门不予办理许可、企业登记注册等相关事项和固定资产投资项目核准。
第二，增加了新的第五条：经国务院有关主管部门审核并报国务院批准，特定外商投资可以不适用负面清单中相关领域的规定。
《外商投资法实施条例（征求意见稿）》曾经规定，中国的自然人、法人或者其他组织（不包括外商投资企业）在中国境外设立的全资企业在中国境内投资的，经国务院有关主管部门审核并报国务院批准，可以不受外商投资准入负面清单规定的有关准入特别管理措施的限制。但该条内容在正式出台的《外商投资法实施条例》中被删除。根据这个变化，我们当时理解，这意味着在目前的《外商投资法》框架下，中国投资者在境外设立的参股企业、控股企业或全资企业进行的返程投资仍将被视为外商投资受负面清单及《外商投资法》框架下其他涉及外商投资规定的制约。
此外，无论是《外商投资法》还是《外商投资法实施条例》，对于业界和市场非常关注的VIE模式的监管都未进行明确。但根据《外商投资法》第二条对“外商投资”的定义，从理论上讲，是可以把中国投资者或外国投资者采取VIE架构在中国进行的投资涵盖在“外商投资”的范围之内的。
由于2020版外资全国版和自贸区版负面清单的说明部分新增第五条的例外管理规定，我们理解，这个规定为中国投资进行返程投资或通过VIE模式进行投资的特定项目给予外资负面清单监管例外提供了“特事特批”的政策空间。
第三，在第八条（原第七条），对于与港澳台签订的经贸协议及我国与有关国家签订的自由贸易区协议和投资协定、我国缔结或者参加的国际条约、协定对符合条件的境外投资者准入待与有更优惠开放措施规定的，2019版是规定直接按照相关协议或协定的规定执行，而2020版是规定可以相关协议或协定的规定执行。这意味着具有更优惠市场准入的协议或协定并不是自动适用的，这为政府在特殊情况下运用负面清单措施维护国家利益提供了可能的政策空间。
三、外资全国版负面清单vs外资自贸区负面清单
1、 外商投资限制类目
从下表可以看出，外资全国版负面清单和外资自贸区负面清单在限制外商投资的类目上大体相同，主要的区别在如下几个类目：“出版物印刷”、“文艺表演团体””、“玉米新品种选育和种子生产”、“增值电信业务”和“学前、普通高中和高等教育机构”。
与2019版相比，2020版的外资全国版负面清单和外资自贸区负面清单同时将以下类目移除了清单：（1）“城市供排水管网的建设、经营（限于城市人口50万以上的城市）”、（2）“证券公司”、 （3）“证券投资基金管理公司”、（4）“期货公司”、（5）“寿险公司”、及（6）对“商用车制造”的外资股比限制。与此同时，2020版外资全国版负面清单将“小麦新品种选育和种子生产”中方控股的要求调整为“中方股比不低于34%”，与2019版和2020版外资自贸区负面清单保持了一致。
此外，根据中共中央、国务院于2020年6月1日印发的《海南自由贸易港建设总体方案》，海南自贸区在外商投资增值电信业务、基础电信业务和境外高校来华办学等受负面清单限制的领域，将有比在其他自贸区更为开放的政策，但具体实施措施有待政策的进一步出台。
序号 | 类目 | 自贸区 负面清单 | 全国版 负面清单 |
1. 中方控股 | |||
1.1 | 核电站的建设、经营 | 是 | 是 |
1.2 | 除农、林、渔业通用航空公司之外的其他通用航空公司 | 是 | 是 |
1.3 | 基础电信业务[4]（限于中国入世承诺开放的电信业务） | 是 | 是 |
1.4 | 广播电视收听、收视调查 | 是 | 是 |
1.5 | 出版物印刷 | 未入清单 | 是 |
1.6 | 国内水上运输公司 | 是 | 是 |
1.7 | 公共航空运输公司 [注：且一家外商及其关联企业投资比例不得超过25％，法定代表人须由中国籍公民担任。] | 是 | 是 |
1.8 | 文艺表演团体 | 是 | 禁止投资 |
2. 中方相对控股 | |||
2.1 | 民用机场的建设、经营 | 是 | 是 |
3. 中方股比不低于34% | |||
3.1 | 小麦新品种选育和种子生产 | 是 | 是 |
3.2 | 玉米新品种选育和种子生产 | 是 | 中方控股 |
4. 中方股比不低于50% | |||
4.1 | 汽车整车制造（专用车、新能源汽车、商用车除外）[注：2022年取消乘用车制造外资股比限制以及同一家外商可在国内建立两家及两家以下生产同类整车产品的合资企业的限制] | 是 | 是 |
4.2 | 增值电信业务[5]（电子商务除外、国内多方通信、存储转发类、呼叫中心除外）（限于中国入世承诺开放的电信业务） | 是 （但信息服务业务（仅含应用商店）、互联网接入服务业务（为上网用户提供互联网接入服务）外资股比可突破50%，详见下文“3.负面清单表述的差异问题”） | 是 |
5. 限于合资/合作 | |||
5.1 | 农、林、渔业通用航空公司 | 限于合资 | 限于合资 |
5.2 | 学前、普通高中和高等教育机构[6]（由中方主导） | 中外合作办学 （但外国教育机构、其他组织或者个人可独立设立非学制类职业培训机构、学制类职业教育机构，详见下文“3.负面清单表述的差异问题”） | 中外合作办学 |
5.3 | 市场调查 | 限于合资 | 限于合资 |
5.4 | 医疗机构 | 限于合资 | 限于合资 |
2、 外商投资禁止类目
对于禁止外商投资的类目，除“中药饮片的蒸、炒、炙、煅等炮制技术的应用及中成药保密处方产品的生产”、“文艺表演团体”、及“中国管辖海域及内陆水域水产品捕捞”三个类目外，2020版外资全国版负面清单与外资自贸区负面清单的规定基本一致。
对于“中药饮片的蒸、炒、炙、煅等炮制技术的应用及中成药保密处方产品的生产”，2020版外资自贸区负面清单中将其删除，自贸区内外商投资该类目不再受到限制或禁止，但外资全国版负面清单中仍将其列为禁止投资的类目；对于“文艺表演团体”、及“中国管辖海域及内陆水域水产品捕捞”，与2019版一致，仅外资全国版负面清单将其列为禁止投资的类目，外资自贸区负面清单中，“文艺表演团体”须由中方控股，“中国管辖海域及内陆水域水产品捕捞”未被列入清单中。
此外，2020版外资全国版负面清单进一步将“放射性矿产冶炼、加工，核燃料生产”从清单中删除，与2019版及2020版外资自贸区负面清单保持了一致；对于下表第12项中“大地测量、海洋测绘”等项目，2020版外资全国版负面清单及外资自贸区负面清单中均新增“（矿业权人在其矿业权范围内开展工作不受此特别管理措施限制）”的表述，取消了对矿业权人在其矿业权范围内从事测量、测绘等清单中列出的相关业务的禁止；对于“禁止投资空中交通管制”，2020版外资全国版负面清单及外资自贸区负面清单缩小了禁止范围，仅限“外方不得参与建设、运营机场塔台”。
两份负面清单中禁止外商投资的类目列举如下：
序号 | 禁止外商投资类目 |
1 | 中国稀有和特有的珍贵优良品种的研发、养殖、种植以及相关繁殖材料的生产（包括种植业、畜牧业、水产业的优良基因） |
2 | 农作物、种畜禽、水产苗种转基因品种选育及其转基因种子（苗）生产。 |
3 | 稀土、放射性矿产、钨勘查、开采及选矿 |
4 | 烟叶、卷烟、复烤烟叶及其他烟草制品的批发、零售 |
5 | 机场塔台的建设、运营 |
6 | 邮政公司、信件的国内快递业务 |
7 | 互联网新闻信息服务、网络出版服务、网络视听节目服务、互联网文化经营（音乐除外）、互联网公众发布信息服务（上述服务中，中国入世承诺中已开放的内容除外） |
8 | 中国法律事务（提供有关中国法律环境影响的信息除外），不得成为国内律师事务所合伙人 |
9 | 社会调查 |
10 | 人体干细胞、基因诊断与治疗技术开发和应用 |
11 | 人文社会科学研究机构 |
12 | 大地测量、海洋测绘、测绘航空摄影、地面移动测量、行政区域界线测绘，地形图、世界政区地图、全国政区地图、省级及以下政区地图、全国性教学地图、地方性教学地图、真三维地图和导航电子地图编制，区域性的地质填图、矿产地质、地球物理、地球化学、水文地质、环境地质、地质灾害、遥感地质等调查（矿业权人在其矿业权范围内开展工作不受此特别管理措施限制） |
13 | 义务教育机构、宗教教育机构 |
14 | 新闻机构(包括但不限于通讯社) |
15 | 图书、报纸、期刊、音像制品和电子出版物的编辑、出版、制作业务 |
16 | 各级广播电台（站）、电视台（站）、广播电视频道（率）、广播电视传输覆盖网（发射台、转播台、广播电视卫星、卫星上行站、卫星收转站、微波站、监测台及有线广播电视传输覆盖网等） |
17 | 广播电视视频点播业务和卫星电视广播地面接收设施安装服务 |
18 | 广播电视节目制作经营(含引进业务)公司 |
19 | 文物拍卖的拍卖公司、文物商店和国有文物博物馆 |
20 | 电影制作公司、发行公司、院线公司以及电影引进业务（注：外资自贸区负面清单中规定：经批准，允许中外企业合作摄制电影） |
21 | 中药饮片的蒸、炒、炙、煅等炮制技术的应用及中成药保密处方产品的生产（仅限外资全国版负面清单适用） |
22 | 文艺表演团体（仅限外资全国版负面清单适用） |
23 | 中国管辖海域及内陆水域水产品捕捞（仅限外资全国版负面清单适用） |
3、 负面清单表述的差异问题
与外资全国版负面清单相比，外资自贸区负面清单中对许多类目均作出更进一步的详细说明。该等说明中，绝大部分均有明确相关法律法规依据，应为区内区外统一适用，因此，即便在外资全国版负面清单相同的类目中没有明确的说明，实际也是统一适用的。但其中，对于增值电信业务、非学制类职业培训机构、学制类职业教育机构的设立，自贸区作出与全国不同的特殊规定；对于外资自贸区负面清单中“禁止设立与经营非物质文化遗产调查机构”的规定，区内区外是否同样适用，有待主管机关进一步澄清。
此外，自贸区负面清单中对个别类目的说明暂未见相关依据。该等说明的详细内容列举如下：
序 号 | 外资全国版 负面清单 | 外资自贸区 负面清单 | 法律法规 依据 |
1 | 二、采矿业 5. 禁止投资稀土、放射性矿产、钨勘查、开采及选矿。 | 二、采矿业 4. 禁止投资稀土、放射性矿产、钨勘查、开采及选矿。（未经允许，禁止进入稀土矿区或取得矿山地质资料、矿石样品及生产工艺技术。） | 《国务院关于将钨、锡、锑、离子型稀土矿产列为国家实行保护性开采特定矿种的通知》 “二、国家禁止全民所有制、集体所有制矿山企业与外资合作、合资开采离子型稀土矿产。未经国务院稀土领导小组批准，任何单位和个人不得接待没有中华人民共和国居民身份证的人员进入离子型稀土矿区，或向其提供矿山的地质资料、矿石样品及生产工艺技术。” |
2 | 六、交通运输、仓储和邮政业 14. 国内水上运输公司须由中方控股。 | 六、交通运输、仓储和邮政业 11. 国内水上运输公司须由中方控股。（且不得经营或租用中国籍船舶或者舱位等方式变相经营国内水路运输业务及其辅助业务；水路运输经营者不得使用外国籍船舶经营国内水路运输业务，但经中国政府批准，在国内没有能够满足所申请运输要求的中国籍船舶，并且船舶停靠的港口或者水域为对外开放的港口或者水域的情况下，水路运输经营者可以在中国政府规定的期限或者航次内，临时使用外国籍船舶经营 中国港口之间的海上运输和拖航。） | 《国内水路运输管理条例》（2017修订） “第十一条 外国的企业、其他经济组织和个人不得经营水路运输业务，也不得以租用中国籍船舶或者舱位等方式变相经营水路运输业务。” “第十六条 水路运输经营者不得使用外国籍船舶经营水路运输业务。但是，在国内没有能够满足所申请运输要求的中国籍船舶，并且船舶停靠的港口或者水域为对外开放的港口或者水域的情况下，经国务院交通运输主管部门许可，水路运输经营者可以在国务院交通运输主管部门规定的期限或者航次内，临时使用外国籍船舶运输。” |
3 | 六、交通运输、仓储和邮政业 15. 公共航空运输公司须由中方控股，且一家外商及其关联企业投资比例不得超过 25%，法定代表人须由中国籍公民担任。 | 六、交通运输、仓储和邮政业 12. 公共航空运输公司须由中方控股，且一家外商及其关联企业投资比例不得超过25%，法定代表人须由中国籍公民担任。（只有中国公共航空运输企业才能经营国内航空服务，并作为中国指定承运人提供定期和不定期国际航空服务。) | 《中华人民共和国民用航空法》(2018修正) “第一百七十七条 外国民用航空器的经营人，不得经营中华人民共和国境内两点之间的航空运输。” 《国际航权资源配置与适用管理办法》 “第九条 一类国际航线不限定指定承运人数量、航线表、运营班次及运力安排” “第十四条 指定承运人数量有限制的，根据双边、多边航空运输安排公布指定承运人配置内容和程序。” 中国政府与各国政府签订的民用航空运输协定 中国政府与各国政府签订的双边民用航空运输协定，如美国、新西兰、巴拿马、刚果共和国等国家，其中均提及“缔约一方有权书面向缔约另一方指定一家空运企业，在规定航线上经营协议航班，并且有权撤销或者更改上述指定”、“缔约一方指定空运企业的主要所有权和有效管理权应属于该缔约方或者其国民。”等类似表述。 据此，“只有中国公共航空运输企业才能……作为中国指定承运人提供定期和不定期国际航空服务。”应同样为区内区外统一适用。 |
4 | 六、交通运输、仓储和邮政业 19.禁止投资邮政公司、信件的国内快递业务。 | 六、交通运输、仓储和邮政业 19. 禁止投资邮政公司（和经营邮政服务）、信件的国内快递业务。 | 《邮政普遍服务监督管理办法》 “第二十一条 外商和境外邮政不得在中华人民共和国境内提供邮政服务。” |
5 | 七、信息传输、软件和信息技术服务业 20.电信公司：限于中国入世承诺开放的电信业务，增值电信业务的外资股比不超过 50% (电子商务、国内多方通信、存储转发类、呼叫中心除外），基础电信业务须 由中方控股。 | 七、信息传输、软件和信息技术服务业 17.电信公司：限于中国入世承诺开放的电信业务，增值电信业务的外资股比不超过50% (电子商务、国内多方通信、存储转发类、呼叫中心除外），基础电信业务须由中方控股（且经营者须为依法设立的专门从事基础电信业务的公司）。上海自贸试验区原有区域（28.8平方公里）试点政策推广至所有自贸试验区执行。 | 《电信业务经营许可管理办法》(2017修订) “第五条 经营基础电信业务，应当具备下列条件： （一）经营者为依法设立的专门从事基础电信业务的公司，并且公司的国有股权或者股份不少于51%；” 外资自贸区负面清单中提及的“上海自贸试验区原有区域（28.8平方公里）试点政策”主要指2014年1月6日实施的《工业和信息化部、上海市人民政府关于中国（上海）自由贸易试验区进一步对外开放增值电信业务的意见》中相关政策。相较于外资全国版负面清单，上述试点政策进一步放开信息服务业务（仅含应用商店）、互联网接入服务业务（为上网用户提供互联网接入服务）两项业务的外资股比不超过50%的限制。 |
6 | 九、租赁和商务服务业 25.禁止投资中国法律事务（提供有关中国法律环境影响的信息除外），不得成为国内 律师事务所合伙人。 | 九、租赁和商务服务业 22.禁止投资中国法律事务（提供有关中国法律环境影响的信息除外），不得成为国内 律师事务所合伙人。（外国律师事务所只能以代表机构的方式进入中国，且不得聘用中国执业律师，聘用的辅助人员不得为当事人提供法律服务；如在华设立代表机构、派驻代表，须经中国司法行政部门许可。） | 《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》 “第六条 外国律师事务所在华设立代表机构、派驻代表，应当经国务院司法行政部门许可。 外国律师事务所、外国其他组织或者个人不得以咨询公司或者其他名义在中国境内从事法律服务活动。” “第十六条 代表机构不得聘用中国执业律师；聘用的辅助人员不得为当事人提供法律服务。” |
7 | 十一、教育 31.学前、普通高中和高等教育机构限于中外合作办学，须由中方主导（校长或者主要行政负责人应当具有中国国籍，理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于1/2)。 | 十一、教育 28.学前、普通高中和高等教育机构限于中外合作办学，须由中方主导（校长或者主要行政负责人应当具有中国国籍（且在中国境内定居），理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于1/2)。（外国教育机构、其他组织或者个人不得单独设立以中国公民为主要招生对象的学校及其他教育机构（不包括非学制类职业培训机构、学制类职业教育机构），但是外国教育机构可以同中国教育机构合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构。） | 《中华人民共和国中外合作办学条例》(2019修正) “第二条 外国教育机构同中国教育机构（以下简称中外合作办学者）在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构（以下简称中外合作办学机构）的活动，适用本条例。” “第二十五条 中外合作办学机构的校长或者主要行政负责人，应当具有中华人民共和国国籍，在中国境内定居，热爱祖国，品行良好，具有教育、教学经验，并具备相应的专业水平。” “第六十二条 外国教育机构、其他组织或者个人不得在中国境内单独设立以中国公民为主要招生对象的学校及其他教育机构。” 《中外合作职业技能培训办学管理办法》(2015修订) “第五十八条 外国教育机构、其他组织或者个人不得在中国境内单独设立以中国公民为主要招生对象的职业技能培训机构。” 注：对于非学制类职业培训机构、学制类职业教育机构的设立，自贸区作出特殊规定。
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8 | 十三、文化、体育和娱乐业 34. 禁止投资新闻机构（包括但不限于通讯社）。 | 十三、文化、体育和娱乐业 31. 禁止投资新闻机构（包括但不限于通讯社）。（外国新闻机构在中国境内设立常驻新闻机构、向中国派遣常驻记者，须经中国政府批准。外国通讯社在中国境内提供新闻的服务业务须由中国政府审批。中外新闻机构业务合作，须中方主导，且须经中国政府批准。） | 《中华人民共和国外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》 “第六条 外国新闻机构在中国境内设立常驻新闻机构、向中国派遣常驻记者，应当经外交部批准。” 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(2016修正) “外国通讯社在中国境内提供新闻的服务业务审批。”[8] |
9 | 十三、文化、体育和娱乐业 35. 禁止投资图书、报纸、期刊、音像制品和电子出版物的编辑、出版、制作业务。 | 十三、文化、体育和娱乐业 32. 禁止投资图书、报纸、期刊、音像制品和电子出版物的编辑、出版、制作业务。(但经中国政府批准，在确保合作中方的经营主导权和内容终审权并遵守中国政府批复的其他条件下，中外出版单位可进行新闻出版中外合作出版项目。未经中国政府批准，禁止在中国境内提供金融信息服务。) | 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(2016修正) “新闻出版中外合作项目审批” 《外国机构在中国境内提供金融信息服务管理规定》 “第四条 国务院新闻办公室为外国机构在中国境内提供金融信息服务的监督管理机关。外国机构在中国境内提供金融信息服务，必须经国务院新闻办公室批准。 未经国务院新闻办公室批准的外国机构，不得在中国境内提供金融信息服务。” |
10 | 十三、文化、体育和娱乐业 36. 禁止投资各级广播电台（站）、电视台（站）、广播电视频道（率）、广播电视传 输覆盖网（发射台、转播台、广播电视卫星、卫星上行站、卫星收转站、微波站、 监测台及有线广播电视传输覆盖网等），禁止从事广播电视视频点播业务和卫星电 视广播地面接收设施安装服务。 | 十三、文化、体育和娱乐业 33. 禁止投资各级广播电台（站）、电视台（站）、广播电视频道（率）、广播电视传 输覆盖网（发射台、转播台、广播电视卫星、卫星上行站、卫星收转站、微波站、 监测台及有线广播电视传输覆盖网等），禁止从事广播电视视频点播业务和卫星电 视广播地面接收设施安装服务。（对境外卫星频道落地实行审批制度。） | 《境外卫星电视频道落地管理办法》 “第二条 国家广播电影电视总局（以下简称广电总局）负责对境外卫星电视频道落地实行归口管理，对境外卫星电视频道落地实行审批制度。” |
11 | 十三、文化、体育和娱乐业 37. 禁止投资广播电视节目制作经营（含引进业务）公司。 | 十三、文化、体育和娱乐业 34. 禁止投资广播电视节目制作经营（含引进业务）公司。（引进境外影视剧和以卫星传送方式引进其他境外电视节目由广电总局指定的单位申报。对中外合作制作电视剧（含电视动画片)实行许可制度。) | 《境外电视节目引进、播出管理规定》 “第五条 引进境外影视剧和以卫星传送方式引进其他境外电视节目，由广电总局指定的单位申报。” 《中外合作制作电视剧管理规定》 “第四条 国家对中外合作制作电视剧（含电视动画片）实行许可制度。” |
12 | 十三、文化、体育和娱乐业 38. 禁止投资电影制作公司、发行公司、院线公司以及电影引进业务。 | 十三、文化、体育和娱乐业 35. 禁止投资电影制作公司、发行公司、院线公司以及电影引进业务。（但经批准，允许中外企业合作摄制电影。） | 《电影管理条例》 “第十九条 中外合作摄制电影片，应当由中方合作者事先向国务院广播电影电视行政部门提出立项申请。国务院广播电影电视行政部门征求有关部门的意见后，经审查符合规定的，发给申请人一次性《中外合作摄制电影片许可证》。申请人取得《中外合作摄制电影片许可证》后，应当按照国务院广播电影电视行政部门的规定签订中外合作摄制电影片合同。” |
13 | 十三、文化、体育和娱乐业 39. 禁止投资文物拍卖的拍卖公司、文物商店和国有文物博物馆。 | 十三、文化、体育和娱乐业 36. 禁止投资文物拍卖的拍卖公司、文物商店和国有文物博物馆。（禁止不可移动文物及国家禁止出境的文物转让、抵押、出租给外国人。禁止设立与经营非物质文化遗产调查机构；境外组织或个人在中国境内进行非物质文化遗产调查和考古调查、勘探、发掘，应采取与中国合作的形式并经专门审批许可。） | 《中华人民共和国文物保护法》(2017修正) “第二十四条 国有不可移动文物不得转让、抵押。” “第二十五条 非国有不可移动文物不得转让、抵押给外国人。” “第三十三条 非经国务院文物行政部门报国务院特别许可，任何外国人或者外国团体不得在中华人民共和国境内进行考古调查、勘探、发掘。” “第五十二条 国家禁止出境的文物，不得转让、出租、质押给外国人。” 《中华人民共和国非物质文化遗产法》 “第十五条 境外组织或者个人在中华人民共和国境内进行非物质文化遗产调查，应当报经省、自治区、直辖市人民政府文化主管部门批准……境外组织在中华人民共和国境内进行非物质文化遗产调查，应当与境内非物质文化遗产学术研究机构合作进行。” 《涉外调查管理办法》 “第三条 本办法所称社会调查，是指市场调查之外，以问卷、访谈、观察或者其他方式，收集、整理和分析有关社会信息的活动。” “第七条 任何组织、个人不得进行可能导致下列后果的涉外调查： （八）法律、法规、规章和国家有关规定认定的其他情形。” （注：对于外资自贸区负面清单中“禁止设立与经营非物质文化遗产调查机构”的规定，根据《涉外调查管理办法》对“社会调查”的定义，非物质文化遗产调查应属社会调查范畴，受该管理办法约束。外资自贸区负面清单由国家发改委及商务部发布，应属部门规章，其所规定的“禁止设立与经营非物质文化遗产调查机构”应当属于《涉外调查管理办法》第七条第（八）项所涵盖范畴。但该等禁止性规定仅出现在外资自贸区负面清单中，全国范围内是否同样适用，有待主管机关澄清。） |
四、简评
外商投资负面清单制度是外商在华投资的重要制度，《外商投资法》也首次从法律层面将实行准入前国民待遇加负面清单管理制度进行明确规定，进一步推动形成全面开放新格局。2020年6月23日再次修订发布并于2020年7月23日起实施的最新外资自贸区负面清单及外资全国版负面清单，进一步放宽了外资市场准入，这对于营造更加公平、透明、便利的外商投资环境无疑是又一大利好信号。
【注：本文系在2019年7月31日君合法律评论微信公众号发布的《一文弄清几个最新“负面清单”的关系》（作者：郑宇、贾璐）一文基础上，结合2020年6月23日发布的最新全国版和自贸区外商投资负面清单相关内容进行撰写。】
1. 关于海南自贸区更为开放的外资政策介绍，请参见《简评海南自由港方案在外资负面清单中的变化》 （2020年6月27日《君合法律评论》，作者：郑宇、贾璐）
2. 根据《民用航空空中交通管理规则》第十八条，民用航空空中交通管制工作分别由下列管制单位实施：（一）空中交通服务报告室；（二）机场塔台管制单位；（三）进近管制单位；（四）区域管制单位；（五）地区空中交通运行管理单位；（六）全国空中交通运行管理单位。故我们理解机场塔台应属空中交通管制的一部分，因此2020版负面清单的变化是缩小了禁止外商投资空中管制领域的范围，仅禁止机场塔台的建设和运营部分。
3. 我们理解，删除“合作”的原因是在《外商投资法》实施后不再存在新设中外合作经营企业这种外商投资企业形式。下同。
4. 根据2020年6月1日《海南自由贸易港建设总体方案》第二条第18点，海南自贸区将“开放增值电信业务，逐步取消外资股比等限制”, 但具体取消的方案和时间表尚未出台。
5. 根据2020年6月1日《海南自由贸易港建设总体方案》第二条第18点，海南自贸区将“开放增值电信业务，逐步取消外资股比等限制安全有序开放基础电信业务”， 但具体开放的方案和时间表尚未出台。
6. 根据2020年6月1日《海南自由贸易港建设总体方案》第三条第12点，海南自贸区将“允许境外理工农医类高水平大学、职业院校在海南自由贸易港独立办学，设立国际学校”。
7. 参见2016年10月14日网络新闻《中国首家外商独资非学制类职业培训机构落“沪”》
（来源：https://www.sohu.com/a/116110998_473422）
8. 对于外资自贸区负面清单中规定“中外新闻机构业务合作，须中方主导，且须经中国政府批准”，暂未见其他法律法规有类似的规定。
