“三权分立”的新平衡：Chevron原则的终结对美国贸易政策的影响

2024年6月28日，美国联邦最高法院在Loper Bright Enterprises v. Raimondo (Relentless, Inc. v. Department of Commerce) 案中作出重要判决，根据《行政程序法案》（Administrative Procedure Act），法院在决定行政机构是否在其法定权限内行事时，应当保持独立判断，法院不得仅仅因为法规含糊不清而听从于行政机构对法律的解释。据此，最高法院推翻了具有里程碑意义的Chevron案判决，已有40年历史的“Chevron原则”宣告终结。

最高法院的判决重新审视了美国立法、行政和司法部门的权力边界，或将对美国现行法律体系产生有力的冲击。同时，在美国“行政主导”国际贸易规制领域中，Chevron原则的终结也将对美国贸易政策产生广泛的影响。

一、Chevron原则的确立与推翻

Chevron原则的含义为，若国会制定的法律有语意模糊之处，法院应当尊重各联邦机构对条文及其法定权力的解释。这一原则源于1984年Chevron  v.  Natural Resources Defense Council一案的裁决。该案中，美国联邦最高法院对如何审查行政机关制定的行政规章，提出了“两步走”的裁判路径：

第一步：模糊性标准，判断国会立法意图，若国会的立法意图清晰而明确，则法院及行政机关应当遵从国会的意志。

第二步：合理性标准，若国会对系争问题尚无明确立场，法院需判断行政机关的解释是否合理，并对合理的解释予以尊重。

Chevron案对美国行政法领域产生了持续而深远的影响。在法律不明晰时，Chevron原则授予了行政机构填补法律空白的权力，给行政机构提供了较高的自由度，并降低了司法审查的标准，在客观上推动了行政规制作为调控手段在美国的发展，是美国行政国家（Administrative State）体制的重要支柱。

然而，Chevron原则的确立并非没有争议。批评者认为，法律文本的模糊性无处不在，若均允许行政机构对法律及自身权力范围进行“合理”解释，无疑是对国会立法权的过度授权，扩大了行政机关的权力，与三权分立的原则相悖。特别是在当今政治极化日益严重的背景下，Chevron原则可能被用作扩张行政权力的工具，引发了对行政权力滥用的担忧。

近年来，越来越多保守派的法律学者、政治家和公众呼吁重新推翻Chevron原则，这种呼声最终在2024年6月28日得到了回应，美国联邦最高法院在Loper Bright Enterprises v. Raimondo案中推翻了Chevron原则，标志着美国行政领域的一个重要转折点。

二、美国贸易管制与制裁体系

1、总统权力的立法支撑

美国在贸易规制与制裁的法律依据包括《与敌国贸易法》《国家紧急状态法》《国际紧急经济权力法》等授权型立法；以及《全球马格尼茨基人权问责法》《以制裁反击美国敌人法》等直接规定或涉及规制内容的法案。

当前，以《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）在美国的贸易规制体系中起着关键作用。根据美国财政部海外资产办公室（OFAC）官网，截至目前，现行有效的38个制裁计划中，IEEPA被36个制裁项目所引用，是总统政府制定制裁计划的重要成文法依据。未引用IEEPA的制裁项目分别为与《以制裁反击美国敌人法》相关的制裁行动（CAATSA-related sanctions），以及针对古巴的制裁（Cuba sanctions行政命令的发布早于IEEPA的颁布，援引了《与敌国贸易法》TWEA）。

IEEPA（50 U.S.C.§§1701-1706）规定，在美国的国家安全、外交政策或经济稳定面临“非同寻常的严重威胁”（unusual and extraordinary threat）时，总统可以不经国会批准而宣布国家进入紧急状态（1701节），并能够采取金融管制等广泛的制裁措施（1702节）。为了保证相关权力的顺利实施，总统可根据需求颁布必要的法规（1704节）。虽然IEEPA也对总统权力的行使作出了限制，要求总统与国会进行磋商并定期报告（1703节），但整体而言，法案在内容上赋予了广泛的行政权力。根据美国国会研究服务部的报告，自法案实施以来，美国总统在不同历史时期频繁地根据IEEPA宣布国家紧急状态，且这些紧急状态的持续时间呈增长趋势。12024年8月13日，美国总统拜登签署通知，将针对出口管制法规的国家紧急状态再延长一年至2025年8月17日。

IEEPA的授权在某程度上实现了国会立法权的“让渡”，成为了历任总统采取行政工具时重要的法律基础，使总统权力得以不断膨胀。首先，总统可以援引IEEPA，直接决定对特定主体采取措施，实施制裁等计划。此外，在出口管制等有特定法律规制的领域，总统虽为被授予立法权限，但最终执行制裁措施的权力仍然归属于以总统为代表的行政部门。因此，在执行过程中，总统也能够通过IEEPA的授权获得一定的自主权，如《出口管理法》因过期而失效后，其建立的两用物项出口管制制度却因IEEPA对美国总统的授权而延续下来。

2、“行政主导”的美国贸易政策

随着总统行政权力的扩张，实践中，美国贸易规制逐渐向行政主导倾斜。一方面，国会内部可能存在分歧，法案变动的程序艰难而复杂，但发布行政命令几乎不用经过复杂的博弈。另一方面，国会与法院也在其中起到了推动作用。如前述，国会在IEEPA等法案中授予总统广泛的贸易管制权，而部分法院的判例也对此予以了尊重和认可。因此，总统府越来越多地通过联邦法规来实施预期的政策变化，从法案向行政命令扩张，“行政国家”性质突显。

在中美国际贸易中，美国依赖各类行政命令作为贸易管制与制裁的依据，对我国的行政工具箱不断膨胀，执行手段层出不穷。例如，自拜登总统上任以来，拜登政府发布了一系列涉及出口管制与制裁的行政令：

2021年6月3日，白宫发布第14032号《应对为中国特定企业提供资金的证券投资的威胁》总统行政令，推出军民融合清单（NS-CMIC List），针对该清单的制裁措施将全面替代原第13959号行政令下针对CCMC清单的相关制裁措施。

2022年9月15日，白宫发布第14083号行政命令，要求美国外国投资委员会CFIUS加强对可能影响美国国家安全的特定交易的投资审查，如半导体、人工智能、量子计算等关键领域。

2023年8月9日，拜登政府宣布进入国家紧急状态，签发《关于解决美国对受关注国家的特定国家安全技术和产品投资的行政令》，授权美国财政部审查美国投资者的特定对外投资活动，加强美国出口管制。根据该行政令第九条，参与执行的行政机构包括国务院、国防部、商务部、能源部和国土安全部、美国贸易代表办公室、科学与技术政策办公室等。

其中，主要的执行部门如下：

• 美国商务部工业与安全局（BIS）：出口管制清单；
  

• 美国财政部海外资产办公室（OFAC）：SDN List、Non-SDN List；
  

• 美国国防部（U.S. Department of Defense）：CMC清单；
  

• 美国国土安全部（DHS）：UFLPA实体清单。
  

3、逐渐弱化的司法审查功能

根据Chevron原则，联邦行政机构能够在广泛的空间内，对存在含糊之处的法律文本进行填补与解释，司法机关需要对此予以尊重——换而言之，在法律界定不明之时，由于司法审查功能受限，国会实质上将自己的权力让渡给了行政机构，扩张了政府权力。

在实践中，Chevron原则往往表现为法院面对联邦行政机构时的“克制”。一项对巡回法院适用Chevron原则的研究显示，在作出Chevron案判决之后的一年里，法院支持行政机关所作法律解释的比率高达81%。2正如该原则的反对者所言，Chevron原则导致政府越权案例越来越多，而司法审查在其中处于缺位状态，原有的三权分立平衡被打破。

一方面，部分诉讼曾对IEEPA下行政权力的边界和国会授权的范围提出质疑，试图推翻行政机构根据IEEPA采取的行动。这些挑战中大多都以失败告终，并未显著影响美国现有的制裁体系。如在Consarc Corp. v. U.S. Treasury Dept., Office of Foreign Assets Control案中，法院在审理中应用了Chevron原则，以评估OFAC根据IEEPA制定并执行ISR法规，是否超出合理权限。最终法院认为OFAC并未超出其法定授权。

表1 Consarc Corp. v. U.S. Treasury Dept., Office of Foreign Assets Control案判决摘录

另一方面，长期以来，根据Chevron原则，法院尊重国会的授权，认可各类行政机构制定的规则与措施，为政府贸易管制与制裁的不断膨胀大开“绿灯”。在此情况下，受到制约的企业若想诉诸于司法途径，失败的风险极高。如在华为诉美国联邦通信委员会一案中，尽管华为提出了有力的法律挑战，法院最终对FCC基于国家安全考虑所作出的决策给予了高度尊重。

表2 Huawei Technologies USA, Incorporated v. Federal Communications Commission案判决摘录

三、三权分立的新平衡

1、国会授权的进一步收紧

本次最高法院推翻Chevron案的裁决，或许预示着国会将收紧对行政机关的广泛授权，尤其是制定法规的权力。这一信号呼应了美国曾经提出的“禁止授权原则”（Non-Delegation Doctrine），即国会不能将其立法权过度授予行政机关或其他机构，而应提供足够的指导以限制和规范这些权力的行使。

此前，美国法院也曾经对国会制定IEEPA是否符合禁止授权原则进行审查，在2006年的U.S. v. Dhafir案中，法院认为，只要国会通过立法行为提供了一项“可理解的原则”（Intelligible Principle），对被授权的机构加以限制和指导，那么该授权就是合宪的。鉴于在IEEPA中，国会要求总统行使权力仅限于国家紧急状态，可以视为提供了足够的限制与指导，因此，法院支持了IEEPA对总统的授权。可见，基于这一标准，很少能够发现不允许的授权，禁止授权原则也难以发挥出应有的作用，自1934年以来，最高法院并未以该原则为依据推翻过任何一项法令。

国会收紧授权的另一项证据是“重大问题原则”（Major Questions Doctrine）。最高法院在2022年West Virginia v. Environmental Protection Agency案中首次正式引用该原则，即行政机关在制定一项有重大“经济或政治影响”的法规时，应具有“国会的明确授权”。否则，法院可以废除没有国会明确授权的行政行为。Biden v. Nebraska案中，最高法院正式依据重大问题原则，驳回了拜登政府尝试免除学生贷款的计划，认为取消巨额学生贷款的重大问题，应当由国会决定。

Chevron原则的终结与重大问题等原则反映出的趋势一致，是国会进一步限制行政机关授权的积极信号。这一信号对IEEPA等授权型立法的合宪性审查提出了有力的挑战，同时动摇一系列行政机构基于广泛授权的立法所制定的规则。进一步的，在此趋势下，国会或将重新考虑其对行政机构的授权范围，甚至针对争议条款的立法技术也将发生变革。

2、争端中的新司法途径

Chevron原则的终结将改变立法、行政和司法部门之间的权力平衡，限制行政机关权力的同时，使得制定法律的权力回归国会，解释法律权力回归到法院手中。Loper案判决中，首席大法官John Roberts引用了著名的马伯里诉麦迪逊案判决，“司法机构的职责和义务就是明确法律是什么”。

因此，在司法层面，法院或将增加对重大问题原则等前述原则与判例的引用，进一步收缩行政机关的权力。目前已经颁布的、大量有关出口管制、制裁的行政规定与执行措施，都可能面临来自司法部门的挑战，如前述行政令、BIS的出口管制条例、涉疆法案下的UFLPA实体清单等。

同时，Chevron原则的推翻拓宽了中美贸易争端与制裁纠纷中的司法途径。Chevron原则曾被许多联邦下级法院视为处理涉行政机构案件的基石原则之一，截至7月16日，被引次数达18,636次，影响广泛而深远。可以预期Chevron原则的推翻，将对未来的司法裁决产生有力冲击，并为中国企业通过司法审查手段，挑战美国政府规则提供了更多可能性。比如，对于立法没有明确定义的“国家安全”、“公共利益”等术语，仅仅“合理”不再是行政机构的护身符，在司法审查中，行政机构将被要求提供更充分的证据，付出更多解释成本，且最终需遵从司法机关的解释权。

在最高法院作出Loper案判决的后一周，2024年7月3日，德克萨斯州法院判决了美国商会等团体诉美国联邦贸易委员会（FTC）案，法官认为，FTC在没有国会授权的情况下，无权颁布和执行“竞业禁止禁令”，极大程度上限制了FTC的规则制定权。与前述华为诉FCC案对比可见，没有Chevron原则的支撑，法院将对联邦机构的行政行为持有更加审慎的态度，确保其未超越法律授权的范围。这不仅为中国企业提供了挑战美国政府规则的新机遇，也为更多受到行政规则影响的主体提供了更坚实的法律保护基础。

3、美国贸易政策的重构

呼吁推翻Chevron原则的法律行动，有时也被视为美国保守派政治运动的一部分，这一运动被称为“解构行政国家”。政治行动背后的动因错综复杂，影响因素甚广。然而，聚焦于法律层面，Chevron原则的终结的确在客观上极大限缩了联邦行政机构的权力范围，甚至可能重构过往由行政主导的美国贸易管制与制裁体系。

一方面，行政授权的紧缩，削弱了美国行政机构在国际贸易中快速行动的能力。过往，基于国会的广泛授权，美国的贸易政策很大程度上依赖于行政机构对国际环境变化的快速响应。行政机构的灵活性，使得美国能够迅速对全球政治和经济事件作出反应，并制定和实施一系列的管制与制裁措施，以快速实现政策目标。当行政权力受到限制，授权范围收窄，可能会减缓联邦机构制定和执行政策的速度与广度，这一变化也将为受影响的实体争取更多的应对空间。

另一方面，面对司法挑战的制约，国会或将重新划定行政机关的授权边界，行政部门在制定和执行政策时也将表现出更高的审慎性，以避免潜在的法律争议。部分Chevron原则的支持者认为，相较于法官，联邦机构在专业领域内，具备更丰富的专业知识、经验与政策洞察力，Chevron原则赋予了联邦机构通过法规填补法律空白的能力。如今，法律解释权回归到法院手中，可能会对美国行政机构制定和执行政策的方式产生根本性的影响。未来，司法机关解释法律文本时带来的不确定性、受影响实体针对行政行为提出的司法挑战，都可能使得行政命令“命途多舛”，不再是首选的贸易政策工具，进而动摇行政主导的贸易体系。

四、结 语

综上所述，美国联邦最高法院推翻Chevron原则，重塑了立法、行政与司法的三大部门权力边界，其对美国贸易政策的影响将是复杂和多维的。站在积极的角度，该判决预期收紧国会对行政机关的授权，并强化司法审查的功能，特别是在出口管制与经济制裁等领域，将为中国企业对行政机构提出法律挑战提供更多可能性。同时，行政权力的收窄或许将对美国贸易政策的制定与执行机制带来了深远的变革。

但是，Chevron原则的终结是否能够对国际贸易中的中国企业产生积极影响，还需要实践的进一步验证。需要注意的是，当立法权回归国会，解释权收归法院，也可能会增强法律的不确定性，尤其是国会立法语义不明时，下级法院可能会作出不一致的判断。同时，因为法院需要更多的时间来审慎考虑、在权衡中作出判决，或使案件审理时间延长，增加解决法律争议的时间成本，增加受制裁方的诉累。

其次，三权分立的重构并非一朝一夕，即使失去了Chevron原则，美国长期以来奠定行政国家体制也难以被迅速动摇。大量的立法与判例仍对行政机关的权力扩张、司法功能的排除予以肯定，如行政程序法案（APA）第701节将自由裁量的行政行为排除在司法审查的范围之外；1944年Skidmore v. Swift & Co. 案确立的Skidmore原则，被认为是一种“程度较低的尊重”；1948年 Chicago & Southern Air Lines v. Waterman S. S. Corp.案，提出在外交政策和国家安全领域，法院应尊重行政部门的决策……可见司法审查未能够在广泛的行政手段中发挥出应有的功能，不能简单归因于Chevron原则。

在此情况下，中国企业也需要密切关注美国政策动向，在不断变化的国际贸易规则中寻找维护自身利益的最佳策略，探寻法律挑战的新途径与新契机。

1. https://crsreports.congress.gov/product/pdf/r/r45618

2. https://www.pkulaw.com/qikan/9e4d3ba62011cb1dde366dce6655a264bdfb.html?keyword=%E8%A1%8C%E6%94%BF%E6%B3%95%E4%B8%8A%E5%B0%8A%E9%87%8D%E5%AD%A6%E8%AF%B4%E7%9A%84%E6%9C%AA%E6%9D%A5&way=listView