美国退出伊朗核协定——对伊制裁的扩大及对全球贸易的影响

一、背景

5月8日，美国总统特朗普宣布美国将退出2015年7月由P5+1(中、英、美、法、俄、德和伊朗)共同签订的Joint Comprehensive Plan of Action with Iran(“JCPOA”),并发布了《国家安全总统备忘录》（National Security Presidential Memorandum，下称“NSPM”）¹,同时指示美国国务院和财政部准备结束因JCPOA而对伊朗放松的经济制裁，并准备恢复对伊朗的全面经济制裁。

因美国的对伊制裁，除了针对所有的“US Persons”及其拥有或者控制的外国实体，其特有的“次级制裁（secondary sanctions）”制度也会使其他非美国实体因违反美国对伊经济制裁而遭受美国的处罚。与伊朗有交易的任何企业都将再次面临高风险以及执法的不确定性。

二、哪些制裁内容将回归

1、全面贸易禁运的回归

根据1995年推出的《伊朗贸易制裁规则》(Iranian Transactions and Sanctions Regulations,下称“ITSR”)，美国对伊朗实施全面贸易禁运，所有的“US Persons”²和“US Persons拥有或者控制的外国实体”³均被禁止与伊朗或其政府进行任何直接或者间接的贸易活动。

2016年因JCPOA而短暂放松的部分贸易解禁措施都将被废止。根据OFAC⁴发布的相关备忘录⁵，其将对重新实施的全面贸易禁运给予90天的（自NSPM公布日起算，下同）缓冲期。在90天的缓冲期（止于2018年8月6日）后，下述贸易活动将被全面禁止：

• 根据ITSR的一般许可进口至美国的原产于伊朗的地毯和食品及其相关的金融交易；

• 根据JCOPA SLP (Statement of Licensing Policy)颁发的特殊许可而从事的向伊朗出口民用商业航空器及其配件和服务的贸易；

• 在JCPOA SLP的授权下，除了受出口管制、与伊朗军队交易等被禁止的贸易活动外，US Persons拥有或者控制的外国实体根据一般许可证（I）而有资格从事的贸易活动。

2、适用于non-US Persons的次级制裁的回归

除了适用于“US Persons” 和“US Persons拥有或者控制的外国实体”的全面贸易禁运的回归，适用于non-US Persons的次级制裁制度也将回归，如果non-US Persons不遵守下述制裁措施，OFAC将根据具体规则对这些non-US Persons实施制裁。OFAC针对这部分重新实施的次级制裁也将给予90天或180天缓冲期。缓冲期之后，下述制裁措施将被全面恢复：

给予90天缓冲期(止于2018年8月6日)的制裁措施：

•  对伊朗政府购买或者收购美元钞票的制裁；

• 对伊朗的黄金或者贵金属贸易的制裁；

• 对从或者向伊朗直接或者间接销售、供应或者转移石墨、原材料或半成品金属（如铝、钢铁）、煤炭和用于集成加工的软件活动的制裁；

• 对和购买或者出售伊朗里亚尔有关的重大交易、维持在伊朗境外以伊朗里亚尔计价的重要基金或者账户的活动的制裁；

• 对购买、认购或者促成发行伊朗主权债券活动的制裁；和

• 对伊朗的汽车行业的制裁。

给予180天缓冲期(止于2018年11月4日)的制裁措施：

• 对伊朗的港口运营商、船运和造船行业，包括伊朗伊斯兰共和国航运公司（IRISL）、南伊朗航运公司及其关联公司的制裁；

• 对与伊朗国家石油公司（NIOC）、Naftiran国际贸易公司和伊朗国家游轮公司（NITC）等与石油有关的交易，包括从伊朗购买石油、石油产品或石化产品活动的制裁；

• 在《2012年财政年度美国国家国防授权法案》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2012）第1245条下，对外国金融机构和伊朗中央银行以及特定的伊朗金融机构进行的交易的制裁；

• 在2010年的《全面制裁伊朗、问责和撤资法案》（Comprehensive Iran Sanctions, Accountability and Divestment Act of 2010）第104条c项（2）（E）（ii）下规定，对向伊朗中央银行和伊朗金融机构提供特定的金融信息服务的制裁；

• 对提供包销服务、保险或者再保险的制裁；

• 对伊朗的能源行业的制裁。

除了美国，中、英、法、俄、德和伊朗目前均未宣布退出JCPOA，其中英、法、德三国在2018年5月8日还发布了联合申明，表示将继续遵守并实施JCPOA。而美国根据其国内法要求non-US Persons遵守其对伊朗的制裁，美国的相关规则是否会受到其他国家的抵制以及相关法律规则发生冲突应该如何处理，需要持续关注。

3、重新增加受制裁人员/实体名单

2016年根据13716号美国总统令，而从OFAC特别指定名单(Specially Designated Nationals, “SDN”)剔除的人员/实体，也将重新回到SDN名单上。SDN上的人员/实体与“US Persons” 和“US Persons拥有或者控制的外国实体”的任何交易均被禁止（标记有“Additional Sanctions Information - Subject to Secondary Sanctions”的人员/实体也被禁止与non-US persons交易）。与这些人员/实体交易的缓冲期也是90天和180天（根据前述的交易类型确定）。

4、针对伊朗石油贸易的制裁

美国国务院将会与目前购买伊朗石油的国家协商，要求其减少自伊朗进口的石油数量。如果在180天的缓冲期中，未大幅减少自伊朗石油进口量的国家，将会受到美国的金融制裁。

三、中国企业应重视和评估风险

在美国退出JCPOA后，其对伊朗的经济制裁力度大幅度加大，特别是适用于“US Persons拥有或者控制的外国实体”的全面禁运以及适用于non-US Persons的次级经济制裁规则重新回归，在伊朗有业务的中国企业（特别是美资企业）需要特别关注。

第一，相关规则的复杂程度（包括出口管制规则的同时适用）超乎想象， OFAC等执法机构又存在较大的裁量权，为经济制裁又增加了不可预见的因素。另外，美国经济制裁制度属于其国内法，导致其与其他国家间（特别是选择继续实施JCPOA的欧盟）的制度存在巨大的差别，相关冲突如何协调，更使对伊贸易产生更大的不确定性及挑战。

第二，考虑到美国目前尚处于国际贸易活动中的强势地位，加之美元作为通用结算货币和美资金融机构对国际贸易活动的深度参与，导致违反美国经济制裁的后果严重⁶。

第三，建议任何直接或者间接参与伊朗贸易的企业，及时审视自己的贸易活动，确保各项交易符合美国的经济制裁规则，降低自己的合规风险，避免承受不利后果。具体而言：(i) 如果已经签署但还未履行完毕的合同落在美国对伊经济制裁范围内，需要进一步确认公司所有的相关许可证是否依旧有效;(ii) 缓冲期内相关合同是否可以履行完毕；（iii）后续用美元/美国金融机构收取合同价款是否会存在障碍。与此同时，建议企业重新评估过往的对伊交易历史，交易对象和产品，及时确认风险，并采取恰当的补救措施。

注：

1.https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/ceasing-u-s-participation-jcpoa-taking-additional-action-counter-irans-malign-influence-deny-iran-paths-nuclear-weapon/

2.根据ITSR的定义，US Persons指任何美国公民、非美国籍的永久公民、根据美国法或者美国境内任何管辖权设立的实体（包括其在国外的分支机构）或者在美国境内的任何个人。参见Section 560 314 of ITSR.

3.参见Section 560.215 of ITSR

4.OFAC即财政部海外资产控制办公室(the Office of Foreign Assets Control at the US Department of the Treasury)负责实施美国经济制裁

5.https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Pages/iran.aspx

6.2012年，一家中国的银行被OFAC指控故意为受美国制裁的几家伊朗银行就重要的交易提供便利，同时又直接向其提供重要的金融服务，该银行被OFAC列入了制裁名单。OFAC禁止美国的金融机构在该银行开立代理或者代付账户（correspondent or payable-through accounts），导致该银行（及其全球网点）无法进入美国金融体系。