“招投标新四十二条”《招标人主体责任履行指引》之八大亮点

前言

招标人是招投标活动的发起者和重要组织推动者，其行为是否规范、权利行使是否得当，直接关系到招投标活动是否公平公正，能否实现竞争择优的初衷。《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》等招投标法律法规对招标人的权利、义务和责任作出了规定，也为招标人划清了行为边界。为创新完善体制机制，推动招标投标市场规范健康发展，2024年5月，国务院办公厅印发《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号，下称“国办《意见》”），从国家层面提出了“落实招标人主体责任 + 全链条监管”的顶层设计思维。对此，我们也在该国办《意见》出台后，撰写了君合法评丨“招投标新二十条”——《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》之九大亮点。而就在今年的11月11日，国家发展改革委等部门配套国办《意见》发布《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358号，下称“《指引》”），将“宏观意见”细化为“行为规范”，进一步压实招标人主体责任，引导和督促招标人履职尽责。本文将归纳该《指引》中的八大亮点并进行简要评析。

一、八大亮点

该《指引》共分为8章42条，从招投标全周期管理角度出发，围绕标前工作、招标、开标和评标、定标、履约管理、监督管理等6个重点环节，逐项明确招标人履行主体责任的方式和要求，强调招标人对招投标活动的科学性、合法性、廉洁性负责。

亮点一：细化强招范围“例外清单”，杜绝口头豁免

在《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令2018年第16号）的基础上，《指引》第八条将8类可不进行招标的“豁免”情形逐项列明，分别为（一）涉及国家安全、国家秘密的；（二）抢险救灾的；（三）以工代赈、需要使用农民工的；（四）需要采用不可替代的专利或者专有技术的；（五）采购人（含通过招标投标方式取得特许经营权的投资人）依法能够自行建设、生产或者提供的；（六）需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求的；（七）总承包企业分包或者采购的（以暂估价形式包括在总承包范围内，且达到依法必须进行招标规模标准的情形除外）；（八）国家规定的其他不招标情形。其中，前6类情形此前已分别在《招标投标法》第六十六条和《招标投标法实施条例》第九条中载明。有鉴于此，该《指引》再次明确了就总承包企业分包或者采购的情形（即上述第7类情形）原则上可不进行招标，与《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）第三条第（三）款¹中的相关规定遥相呼应。该等“例外清单”将对今后实践中的招标采购活动发挥更好的指导作用。

同时，对于存在前款所列情形的项目，按照《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》需要履行审批、核准手续的，项目单位应当在提交项目可行性研究报告或者项目申请书时，就不招标的具体范围和事由作出说明。我们理解此举将一定程度上弥补招标方利用“口头豁免”的漏洞，并与国办《意见》“依法加大对规避招标等违法犯罪行为的惩处力度”交相呼应。

亮点二：引入非强制招标项目“成本—效益”评估机制

《指引》第九条创新引入“招标成本测算”机制，即对不属于依法必须进行招标范围的采购项目，招标方要结合项目技术特性、同类项目历史交易情况、潜在投标人的市场竞争情况等，综合考虑招标的成本、效率、效益，科学确定是否招标。对于招标成本高或者无法进行有效竞争的项目，原则上不进行招标。对于不招标的项目，企业或者项目单位可以选择询比采购、竞价采购、谈判采购、直接采购等方式进行采购。同时，其第十一条规定：“对于同类型、重复性招标项目，招标人可以结合项目实际，采用框架协议招标、集中招标等方式实施，提高组织效率，降低招标成本。”这一系列的规定，赋予了招标方在招投标活动中的自主决策权和灵活性，以避免招标模式的僵化，进一步提升资源配置的效率。

亮点三：强化招标文件编制责任

招标人能否严格规范编制招标文件，既反映了其对招标活动的管理水平，也一定程度上影响着招投标活动能否公平公正顺利进行。《指引》第十三条规定：“招标人要根据标准招标文件（示范文本），按照招标方案，高质量编制招标文件，明确招标项目的技术要求、资格审查标准、投标报价要求、评标标准、定标方式以及拟签订合同的主要条款等事项。”本条通过明确招标文件编制要求，将从源头上减少后续环节的合规风险，进一步压实招标人责任。

亮点四：“异常低价”认定标准前移

与国办《意见》“完善评标委员会对异常低价的甄别处理程序，依法否决严重影响履约的低价投标”配套，《指引》第十四条要求对于具有一定技术复杂性、质量要求高的招标项目，招标人应当采用综合评估法，并合理确定价格权重。对于供应充足、潜在投标人竞争比较激烈的招标项目，招标文件要在招标文件中明确判断“可能低于成本或影响履约的异常低价投标”的标准及评标委员会的处理程序，同时，对于需要由中标人继续长期提供运维、更新、升级等服务的项目，招标人应当要求投标人结合全周期综合成本进行报价，不得仅就个别产品或者服务进行报价。

亮点五：再次明确定标权“归属”招标人

在实践中，不少招投标活动由“评标专家说了算”，造成权责错位，中标结果受到干扰。《指引》第二十六条则再次明确了“招标人对定标负主体责任”，招标人应当从评标委员会推荐的中标候选人范围内，按照法律法规规定和招标文件明确的定标要素及优先顺序，自主研究确定中标人，进一步强化“评定分离”的原则，而这也是该《指引》的核心要旨。同时，本条还明确定标活动需实现“全过程记录”和“可追溯管理”，这与国办《意见》“加大招标文件随机抽查力度”进行了有效衔接。

关于异常情形的识别，《指引》则更加明晰了相应的复核、纠正与否决中标候选人机制。其中，《指引》第二十五条规定：“招标人在公示中标候选人前，要认真审查评标委员会提交的书面评标报告。发现存在下列异常情形的，应当要求评标委员会进行复核；确认存在问题的，应当要求评标委员会进行纠正：（一）评标委员会未按照招标文件规定的评标标准和方法进行评标；（二）评标委员会对客观评审因素评分不一致，评分畸高、畸低，或者计算错误；（三）评标委员会未对可能低于成本或者影响履约的异常低价投标和严重不平衡报价进行分析研判；（四）评标委员会未依法通知投标人进行澄清、说明；（五）评标委员会对应当否决的投标未予否决，或者存在随意否决投标的情况；（六）其他评标委员会不客观不公正履行评标职责的情形。”

此外，关于定标环节的核验，《指引》第二十七条规定：“招标人在定标过程中，对中标候选人组织核验，发现存在下列情形的，不得确定其为中标人：（一）存在弄虚作假、围标串标等违法情形，不符合中标条件；（二）资质、业绩、人员资格、信用、财务状况、生产条件等不符合中标条件的；（三）因经营、财务状况发生较大变化，可能影响其履约能力的；（四）不按照招标文件要求提交履约保证金的。招标人认为中标候选人存在前款第（一）（四）项情形的，在充分核验事实情况后，有权按照法律法规和招标文件规定确定其他中标候选人为中标人，也可以重新招标。”

亮点六：明晰投标异议与投诉程序的衔接

《指引》第二十八条规定：“招标人要在规定时限内将处理结果书面答复异议人，作出答复前，应当暂停招标投标活动。异议人对答复内容不服，仍然以同一事实和理由提出异议的，应当明确告知不再受理，并告知异议人可以依法向有关行政监督部门投诉。”本条再次明确了招标人“暂停招标投标活动”的义务，避免“先中标、后扯皮”。投标人可先提出异议，但“同一异议不再理”，投标人可另行采取投诉路径。关于投诉，如在工程建设领域，相关投诉处理机制可参考《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法(2013修正)》，其中第九条规定：“投诉人认为招标投标活动不符合法律行政法规规定的，可以在知道或者应当知道之日起十日内提出书面投诉。”同时需要注意的是，根据《招标投标法实施条例》第六十条的规定：“就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条 规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议。”因此，针对特定情形，相关主体并不可以跳过异议环节直接投诉。

亮点七：严控中标合同金额的不合理变更

在实践中，中标后投标人提出变更合同金额的现象屡见不鲜，且争议频频。对此，《指引》第三十二条明确：“中标人要求变更合同金额超过中标合同金额10%，或者拟分包金额超过招标文件约定分包金额10%的，招标人要组织力量对履约情况进行全面审核，充分研究论证合同变更的必要性和合规性。”此举通过就中标合同金额变更幅度的进一步控制，有助于更大程度上避免“先低价中标、后高额变更”之乱象。

亮点八：强化档案资料“十五年期”保管责任

《指引》第三十四条明确招标人应采取有效措施确保招标投标资料的完整和安全，及时收集、整理、归档招标投标交易和合同履行过程中产生的各种文件资料和信息数据，并将“招标投标资料保管不少于15年”明确至该《指引》中，以强化档案资料保存，常态化开展招标后评价。

二、小结

综上所述，这份《指引》并不是简单的“操作细则”，而是把国办《意见》的“宏观要求”转化为更加明晰而厚重的“责任清单”。从2026年1月1日起，该《指引》将正式施行。对此，我们建议招标人要彻底摒弃“轻流程而重结果、轻招标而重履约”的固化思维，强化在招投标全过程作为“第一责任人”的意识，将重心从“防审计、避追责”转移到选好、管好、抓好项目上。同时我们也建议各企业及项目单位根据《指引》要求，尽快修订完善内部的招投标管理办法，加强对招标业务人员的业务培训，提升编制高质量招标文件、科学组织评标、有效管理履约的能力。

目前，各地区、各有关单位围绕强化招标人主体地位、规范招标人权利行使、加强招标人监督等方面，探索实施了一批行之有效的经验做法。而我们也相信，随着国办《意见》和《指引》的陆续出台以及国家招投标法规和政策条件的完善，招投标交易秩序定会更加清朗，各类主体也必将在更加健康有序的市场环境中蓬勃发展和不断壮大。

1.（三）加快推行工程总承包。装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。加快完善工程总承包相关的招标投标、施工许可、竣工验收等制度规定。按照总承包负总责的原则，落实工程总承包单位在工程质量安全、进度控制、成本管理等方面的责任。除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。

2. 第二十二条：潜在投标人或者其他利害关系人对资格预审文件有异议的，应当在提交资格预审申请文件截止时间2日前提出；对招标文件有异议的，应当在投标截止时间10日前提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。

第四十四条：招标人应当按照招标文件规定的时间、地点开标。投标人少于3个的，不得开标；招标人应当重新招标。投标人对开标有异议的，应当在开标现场提出，招标人应当当场作出答复，并制作记录。

第五十四条：依法必须进行招标的项目，招标人应当自收到评标报告之日起3日内公示中标候选人，公示期不得少于3日。投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。

声 明

《君合法律评论》所刊登的文章仅代表作者本人观点，不得视为君合律师事务所或其律师出具的正式法律意见或建议。如需转载或引用该等文章的任何内容，请注明出处。未经本所书面同意，不得转载或使用该等文章中包含的任何图片或影像。如您有意就相关议题进一步交流或探讨，欢迎与本所联系。