反垄断执法“双罚制”——从企业责任到个人责任的精准追溯

引言

2025年6月11日，天津市市场监督管理局（“天津市监委”）发布了关于地塞米松磷酸钠原料药垄断案（“天津案”）的最后一份处罚决定书¹，引发市场广泛关注。该案不仅对四家涉案企业处以总计约3.54亿元的罚没款，还对四家涉案企业的相关责任人分别处以罚款，并对组织垄断协议的自然人作出处罚。该案距离2025年3月上海市市场监督管理局（“上海市监局”）在甲硫酸新斯的明注射液垄断案（“上海案”）²中首次追究个人责任仅三月之隔，预示着个人责任可能成为未来反垄断执法的新重点。

本文将聚焦现行《反垄断法》对个人责任追究的逻辑和路径，通过天津案与上海案的对比分析，系统梳理两案在责任认定及法律适用方面的异同，并以此为基础探讨当前反垄断法制度下个人责任追究的实践路径及合规启示。

一、个人责任典型案例梳理

• 上海案：个人责任追究的首次实践

上海市监局查明，2020年1月至2023年12月期间，上海A公司、河南B公司、成都C公司三家医药企业达成并实施了垄断协议。经调查，时任上海A公司招商代理事业部总经理的郭某某，在销售甲硫酸新斯的明注射液过程中，代表上海A公司出面与河南B公司和成都C公司有关人员持续沟通、商议达成垄断协议，安排招商代理事业部落实垄断协议的有关内容。作为垄断协议中上海A公司方的主要实施者，经上海市监局认定，郭某某为上海A公司的直接责任人员，对达成垄断协议负有个人责任。

• 天津案：个人责任全链条追究的突破

天津案中，天津市监委查明，2021年11月至2024年3月期间，天津W公司、江苏X公司、浙江Y公司、西安Z公司四家医药企业在自然人郭某某的组织下，达成并实施固定、变更商品价格的垄断协议，通过与郭某某之间的沟通协调，共同推动地塞米松磷酸钠原料药断供、涨价。

其中，自然人郭某某通过组织聚会、单独沟通并传达信息等方式与涉案四家企业合作推动涨价，并试图与四家企业分别签订总代协议垄断地塞米松磷酸钠原料药全国市场，进而控制并推高下游制剂价格、获取垄断利润。在垄断协议达成并实施期间，四家企业的总经理/董事长存在与组织者及参与垄断协议的竞争者代表进行会面、商讨协同涨价信息并安排落实垄断协议的执行等行为，经天津市监委认定为对达成垄断协议负有个人责任。

• 上海案与天津案的对比分析

在两个案件中，涉案企业均被执法机关责令停止违法行为，被处以2023年度销售额不同比例的罚款³，且均涉及垄断协议中的个人责任。此外，对于首家申请宽大的企业，执法机关均减轻了80%的罚款。

但是，通过对比分析可以发现，两个案件中对于自然人责任的认定存在一定的差异：一是天津案中的郭某某虽为自然人，但其实际上是作为垄断协议组织方而被作为“经营者”予以处罚，并非《反垄断法》第五十六条中所指向的对垄断协议负有个人责任的“经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员”；二是上海案中仅处罚了垄断协议组织方上海A公司的总经理，而未对另外两家垄断协议参与方的个人进行处罚；但天津案中对四家涉案企业负有个人责任的自然人均进行了处罚。以下请见具体评述。

二、案件评述：个人责任处罚的多元因素考量

2022年修订后的《反垄断法》完善了自然人违反反垄断法的罚则。目前的《反垄断法》对于自然人责任的追究主要包括三种情形：

（1）将自然人视为经营者，就其所从事的垄断行为进行处罚，包括达成并实施垄断协议⁴，或组织其他经营者达成垄断协议或者为其他经营者达成垄断协议提供实质性帮助；

（2）当法人经营者从事垄断行为时，对负有个人责任的法定代表人、主要负责人和/或直接责任人员等自然人进行处罚；

（3）对自然人对执法机构依法实施的审查和调查实施拒绝、阻碍等妨碍调查行为进行处罚。⁵

其中，新增的关于垄断协议的“个人责任”条款（即第二种情形），实现了从“单罚制”向“双罚制”的责任体系升级，回应了长期以来垄断协议执法只罚企业、不罚个人的困境，避免个人通过企业集体决策规避个人风险，为追究个人责任提供了明确的法律依据。尽管法律赋予执法机构对个人进行追责的权限，但如何认定责任人、划定责任边界、分配责任比例等具体裁量规则仍处于不断探索阶段。

(一)   明确自然人的角色定位，精准适用处罚规则

如上所述，对自然人在垄断协议中所承担的不同角色，《反垄断法》适用不同的处罚规则。实践中，执法机构则通过考量涉案自然人各自的行为，分析认定其在达成垄断协议中所承担的角色。以天津案为例：

• 作为“经营者”被处罚的自然人郭某某。自然人郭某某并非隶属于任何涉案企业的员工，而是市场中的独立主体。其通过与各大药企建立联系，实际牵头组织了四家涉案企业聚会，正式商讨共同涨价事宜。会后其采取实地拜访、电话联系、微信联系、起草代理协议等方式，作为“轴心”分别向各家企业传达了涨价信息，明确具体涨价金额，促使四家“辐条”企业之间实现横向合谋。因此，天津市监委将其视为独立于其他涉案企业的独立经营者，以组织垄断行为的经营者的身份对其进行处罚。

  
  

• 作为“经营者”主要责任人员而被处罚的自然人高管。相比之下，四家企业在郭某某的组织下成为垄断协议参与者的角色，其各自的高管则均代表各自企业行事，在明知组织者意图达成合谋的情况下，仍积极与组织者及其他参与者进行接触联络、参与价格商议聚会，甚至将组织者主动介绍给公司关键业务管理人员等行为而被认定为各自企业参与达成并实施垄断协议的主要责任人，因而最终被天津市监委认定为对达成垄断协议负有个人责任，并以涉案企业主要负责人的标准进行处罚。

在确定自然人在某一垄断协议中的角色定位后，执法机关可根据自然人的不同角色，即是作为“经营者”还是作为“经营者的员工”参与垄断协议，结合其行为性质适用不同的条款进行处罚，这体现了执法机构在不同情境下对于处罚规则的精准适用。本文将着重于后一种情形的分析。

(二)  如何认定垄断协议中的个人责任

一家企业达成并实施垄断协议的过程中可能会具有多位参与人员，实际决策者与直接执行人并不必然为同一人。企业高管既可能亲自参与同竞争者的会面协商，也可能通过指令、授意、默许等方式隐于幕后，由下属或第三方代为传递意图、推进执行。此外，当多方企业及各自的责任人对垄断协议负有责任时，法律适用中对于责任比例的分配以及处罚力度的区分处于模糊地带。在该等情形下，如何确定个人是否需要对垄断协议承担责任、如何确认责任主体、如何量化不同企业责任人以及同一企业不同责任人之间的处罚力度，均成为执法过程中复杂而关键的问题。本文将着重从以下几个方面对垄断协议中的个人责任做进一步剖析。

如何确定个人是否需要对垄断协议承担个人责任，以及对责任人的处罚力度？

根据目前仅有的两个执法案例，并非所有参与垄断协议的经营者中的个人均被追究了个人责任。如上所述，在上海案中，执法机构仅对上海A公司的总经理进行了个人处罚，而未对其他涉案企业的任何个人追责；在天津案中，四家涉案企业的主要负责人均被处罚。我们理解，造成这一结果的可能原因之一在于，在两个案件中，各企业在垄断协议中所扮演的角色不同，具体而言：

在上海案中，上海A公司作为垄断协议的牵头者，负有主要组织、推动、协调作用，其负责人也因此承担个人责任。跟随参与的涉案企业的管理人员，可能在调查中被考虑到从属性参与的性质，因而未被单独追责。

在天津案中，四家涉案企业主要负责人不仅均被处罚，且其追责路径、责任轻重程度以及罚款金额基本趋同。这种“一视同仁”的处理思路，可能是基于执法机关对该案中企业间违法程度一致性的认定，“四家原料药生产企业在垄断协议达成并实施过程中缺一不可，负有同等责任”。

目前《反垄断法》并未明确何种情形下个人需要对垄断协议承担责任，执法机关也暂未披露上海案和天津案中执法结果不一的具体原由。但我们理解，对于个人是否需要对垄断协议承担责任以及需要承担多大的责任，除了涉案企业在垄断协议中所扮演的角色之外，还可能考虑的因素包括涉案企业内部对于达成垄断协议的决议机制、垄断协议达成和实施过程中是否有明确指向的个人、该等个人对达成和/或实施垄断协议的推动作用等等。这些具体的考量因素将有待于未来执法层面的验证。

谁需要对垄断协议承担个人责任？

《反垄断法》将达成、实施垄断协议中的个人责任主体严格限定于三类人员：“法定代表人”、“主要负责人”与“直接责任人员”。除法定代表人在《公司法》下具有明确含义外，对于后两类人员的具体认定标准，目前尚无明晰的配套规则。尽管如此，从条文的现有表述及两起案例被处罚人员的身份信息中，我们仍可窥见立法及执法的目光主要聚焦于法定代表人、董事长、总经理等在公司管理层中担任重要职务、负责公司经营管理的相关人员。这一规定既强调了高管的义务性角色，也明确了责任不能无限上推或泛化。

在执法实践中，反垄断机构需结合案件的实际情况，识别参与达成、实施垄断协议的人员中哪些应当被视为负有个人责任的自然人。从两起案例的处罚决定来看，执法机构在确定追究个人责任时，并非基于“法定代表人”“董事长”“总经理”的身份，而是通过对具体案情的分析，认定其属于“主要负责人”。例如，在天津案中，浙江Y公司在参与达成垄断协议的过程中，前期的聚会商讨曾由非企业员工代表企业进行参加，并在会后与董事长进行会面传递协同涨价信息；在西安Z公司的参与过程中，前期会议曾由总经理的亲属代表出席并进行会后传达。而在最终的行政处罚决定中，仅有根据传达信息实际作出推进决策的管理人员被处罚，而这些表面上的直接执行者并未被识别为个人责任的主体。

由此可见，执法机构并非仅根据相关人员的职务确定个人责任，其考量的重点仍为相关自然人在达成、实施垄断协议的过程中发挥的作用，例如，其是否是该企业参与垄断协议的提议发起者、是否对垄断协议的落实起到实际决策或控制作用、是否积极参与或推动与其他竞争者的会面和协同等。这也对执法机构提出了更高要求，不仅需要查明垄断协议的达成与实施过程，更需要结合证据链条、内部文件、通信记录等综合信息，透过行为表象深入还原权力链条与决策传导机制，准确区分真正的“主导者”、参与的“跟随者”以及表面的“工具人”。

(三)   宽大制度的个人适用与激励效果

在横向垄断协议的执法实践中，执法机构通常会综合企业在垄断协议中的具体角色以及参与深度，作为确定罚款比例的重要依据，以体现“过罚相当”的处罚原则。同时，《反垄断法》第56条第3款确立的宽大制度进一步为经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据提供激励。在此基础上，《禁止垄断协议规定》第37条第4款与第47条为自然人适用宽大制度留出了制度空间。对于组织其他经营者达成垄断协议或为此提供实质性帮助的经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员，如对达成垄断协议负有个人责任，同样可以主动向执法机构报告以申请减免处罚，执法机构可视具体情况对其减轻50%的处罚或者免除处罚。

根据目前的执法实践情况，个人宽大制度尚未在实践中得到应用，且企业和个人的宽大申请之间似乎并不具有必然关联。例如，尽管上海案和天津案中均存在因首个报告违法行为而获得减轻处罚的企业，但处罚决定书中并未显示该等企业中被追究个人责任的自然人同时获得个人处罚减免。这可能意味着在违法从事垄断行为的背景下，企业与其内部人员之间同样可能存在着利益冲突。企业在争取自首减罚时，不仅要与参与垄断协议的其他竞争企业进行时间赛跑，还可能面临与企业相关责任人之间的内部博弈。

三、合规启示：个人责任追责下企业与个人的应对策略

在双罚制的立法与执法路径下，反垄断合规重心逐渐从组织行为治理向个体行为约束延伸。自然人作为企业决策链条中的关键节点，其在垄断协议中的角色和行为正在被更为细致地审查，甚至作为执法工作的重要突破口。这一趋势进一步对企业的合规制度设计与高管的自我风险管理提出了新的挑战，也催生出更加立体化的合规应对策略。

从企业的角度看，企业在当前执法环境中，需摆脱过去只罚法人、不及个人的惯性认知，重视高管行为的风险外溢性，将个人责任纳入制度合规的主结构中。具体而言，企业可以考虑通过建立事前风险评估制度，在企业内部明确个人责任，并针对高管参与、决策事项的权责设立合规审批与记录机制等方式完善决策机制中的合规审查环节。

从个人的角度看，基于对垄断协议中个人责任的明确，反垄断合规对于企业管理人员而言不再仅仅是一项遥远的组织义务，而是切实关联个人责罚和职业声誉的重要环节。在合规制度中平衡企业责任与自我保护对个人而言愈发重要。因此，企业管理人员应格外注意在企业日常经营管理的过程中，加强对反垄断合规义务的重视，拒绝参与任何形式的竞争限制行为，同时注意留存其合规履职的证据材料。

企业和个人应当正视责任追究常态化、合规要求精细化、规则演进持续化的核心趋势。对企业而言，需从“被动合规”转向“主动治理”，将反垄断风险预警机制植入决策链条前端；对个人而言，应树立“合规即法律责任生命线”的底线思维，避免成为执法追踪的责任靶点。未来，我们期待随着执法案例积累和完善，反垄断个人责任制度将更趋成熟，进一步明晰责任边界与处罚路径等模糊地带，推动我国竞争政策实现从“事后处罚”向“事前预防”的全面升级。

1. 2025年5月9日，天津市监委发布四份处罚决定书，其中包括涉案的三家企业和一位自然人；第四家涉案企业江苏X公司因申请听证程序（听证会于2025年5月29日举行），其处罚决定书于2025年6月11日正式发布。

2. https://scjgj.sh.gov.cn/1581/20250321/2c984a729559a9360195b7ee00e63119.html

3. 在上海案中，上海A公司被处以2023年度销售额10%的罚款（因首家申请宽大而被减轻80%的处罚），河南B公司和成都C公司均被处以2023年度销售额4%的罚款；在天津案中，各涉案企业均被处以2023年度销售额8%的罚款（其中天津W公司、江苏X公司分别因首家和第二家申请宽大而被减轻80%和30%的处罚）。

4. 例如，在砖瓦协会组织本行业经营者达成垄断协议案中，自然人曾在协会组织下与其他竞争性企业达成垄断协议，约定协会部分企业停产以控制砖瓦市场产品的生产数量。在该案中，该自然人被执法机构作为经营者身份认定其达成并实施限制商品的生产数量的垄断协议并处以罚款。详情请见https://www.samr.gov.cn/zt/qhfldzf/art/2013/art_5e1d8976efe9441b84b0a8c57ca8a85d.html

5. 例如，2025年5月23日，江苏省市场监管局首次在《反垄断法》修订后，对一家药企以及6名相关实体员工拒绝、阻碍反垄断调查的行为处以共计约439万元的罚款。详情请见https://www.samr.gov.cn/zt/qhfldzf/art/2025/art_2bed53d5aadc4dc280a0103a7efb932b.html?sessionid=560865956