国有资产交易指南发布——《企业国有资产交易操作规则》亮点解读

一、引言

2025年3月3日，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国务院国资委”）印发《关于印发<企业国有资产交易操作规则>的通知》（国资发产权规〔2025〕17号）（以下简称“《新规》”）。《新规》自印发之日起施行，2009年6月15日印发的《企业国有产权交易操作规则》（以下简称“《旧规》”）同时废止。《新规》进一步规范了企业国有资产交易行为，有利于提升资源配置效率和防范国有资产流失，标志着我国国有资产交易制度进入新阶段。

二、《新规》概述

《新规》整体分为总则、企业产权转让、企业增资、企业资产转让、其他规定和附则共六个章节，与《办法》基本一致。而同时被废止的《旧规》虽文件名称与《新规》仅有一词之差（前者为“产权”，后者为“资产”），但《旧规》的适用范围仅为《新规》适用范围中的一部分，即国有资产交易（含产权转让、企业增资和资产转让）中的产权转让交易。因此，从国有资产交易规则新旧对比的角度而言，将《新规》与《办法》进行对比更具有参考意义。

《新规》系对《企业国有资产交易监督管理办法》（以下简称“《办法》”）的细化补充，重点解决实务中制度依据模糊、操作标准不统一等问题。本次《新规》中补充了很多流程性的规定和要求，大多数内容与各产权交易机构已经实施的工作指引或细则一致，例如信息披露及公告、保证金、意向受让方或投资方的遴选和确定等。本文将重点介绍《新规》相较于此前制度规定及操作实践的显著变化。

三、企业产权转让

《办法》对企业产权转让的工作流程规定得比较具体，本次《新规》在此基础上又作了进一步细化并与各产权交易机构发布的工作指引或细则基本一致。以下几点值得特别关注：

1. 禁止股权回购和利益补偿

《新规》中明确提出交易双方不得在产权交易合同中或以其他方式约定股权回购、利益补偿等内容。关于股权回购、利益补偿等安排，由于此前法律法规或相关规定中并无明确规定，实践中常有买方向卖方提出类似要求，希望卖方提供固定回报。这类安排名为股权交易，实为债权交易，为卖方设定了债务，违背了产权交易的实质。《新规》明确将其列为禁止性条款。

2. 限定保证金上限

《新规》首次在国家层面明确了产权转让涉及的交易保证金交纳要求，即金额一般不超过转让底价的30%。

3. 缩短底价调整后的公告期

根据国务院国资委《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规〔2022〕39号，以下简称“39号文”），仅调整转让底价后重新披露信息的，产权转让披露时间不少于10个工作日，《新规》将10个工作日降至5个工作日，缩短了交易周期，降低了时间成本。

四、企业增资

《办法》对企业增资的操作流程规定得较为简单，而《新规》对其完整流程作出了具体规定，包括增资决策、审批、信息披露、意向投资方确认、投资方遴选、增资协议签订、交易资金结算、凭证出具及变更登记办理。以下规定需要特别注意：

1. 区分战略投资方与财务投资方

《新规》要求增资企业在选择战略投资方时，应主要关注企业发展战略、经营目标、主营业务等方面的匹配和协同情况；在选择财务投资方，应主要关注资金实力和财务状况等确保资本引入质量。

2. 强调实缴出资

《新规》要求企业增资的募集资金应当为投资方实缴出资金额。投资方应当在增资协议生效之日起10个工作日内按照约定一次性实缴出资。此前实践中，增资交易的实缴出资期限一般是增资企业自行约定，但《新规》的该项规定将对增资交易意向投资方的选择及资金安排产生重大影响。

3. 明确增资协议合同条款

《新规》列明了增资协议应具备的合同条款，包括投资方实缴出资金额，出资方式及支付要求，增资前、后各股东注册资本金金额及其对应的持股比例（股份数），公司治理结构安排，投资方为增资企业发展投入的资源等。

4. 禁止或限制条款

《新规》要求交易各方不得在增资协议中或以其他方式约定股权回购、股权代持、名股实债等内容，不得以交易期间企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整。除另有规定外，国家出资企业及其子企业参与增资活动的，不得为其他股东提供借款、担保等资金支持。

五、企业资产转让

无论《办法》还是《新规》，都规定了由国家出资企业制定本企业资产转让管理制度并明确应当在产权交易机构公开转让的资产种类、金额标准；企业资产转让具体工作流程应参照关于企业产权转让的规定执行。以下几点需要特别注意：

1. 澄清100万元以下资产是否需要公开转让

此前《办法》在信息公告期条款中对于不同转让底价区间设立了不同的公告期，即转让底价高于100万元、低于1000万元的项目公告期不少于10个工作日，转让底价高于1000万元的项目公告期不少于20个工作日。该条款容易引起歧义，即可能被误解为只有转让底价高于100万元的资产才需要在产权交易机构公开转让。而本次《新规》在前述公告期条款的基础上进一步补充了转让底价低于100万元的项目公告期不少于5个工作日。这一规定澄清了此前关于应公开转让的资产金额标准的理解歧义，即100万元以下的资产也有可能必须公开转让，具体应以转让方所属国家出资企业相关规定为准。

2. 新增分期付款机制

关于资产转让交易价款的支付方式，《办法》规定原则上应当一次性付清，而《新规》进一步提出，一次付清确有困难的，经国家出资企业同意，可以参照企业产权转让的相关规定，采取分期付款方式，并采用有效措施确保价款按期回收。

六、控制权变更引发的无形资产处置

在国有资产转让交易涉及的名称字号等无形资产处置方面，《新规》重申了39号文中提出的要求，即：企业产权转让、企业增资导致国家出资企业及其子企业失去标的企业实际控制权的，交易完成后标的企业不得继续使用国家出资企业及其子企业的名称字号、经营资质和特许经营权等无形资产，不得继续以国家出资企业子企业名义开展经营活动。上述要求应当在信息披露公告中作为交易条件予以明确，并在交易合同中对市场主体变更登记、名称字号变更等安排作出相应约定。

七、增加回避制度

在程序公平性方面，《新规》规定了关联人回避制度：企业国有资产交易项目相关工作人员及有关联关系的关联方拟参与交易的，应当符合企业领导人员任职回避等有关规定，且不得参与方案制定、审批和组织实施等工作。

八、结语

《新规》在《办法》的基础上进一步完善了国有资产交易法律体系，为企业提供了更加明确、具体的指引，有利于依法合规地开展国有资产交易。