土地储备管理政策演进-《土地储备管理办法》修订解读

一、引言

2025年1月10日，自然资源部、财政部、中国人民银行、国家金融监督管理总局联合印发了《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号）（以下简称“2025年版”），取代了2018年1月3日由国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合发布的《土地储备管理办法》（以下简称“2018年版”）。两个版本的《土地储备管理办法》在总体框架和核心内容上保持了一致性，但在储备土地范围、权属登记要求、前期开发、资金管理细节以及信息化管理平台等方面存在显著差异，反映了土地储备管理政策的不断完善和适应新时代要求的发展趋势。本文旨在对2025年版《土地储备管理办法》的修订内容进行介绍和解读，以期为理解和执行相关政策提供参考。

二、修订内容总结

三、核心修订内容解读

(一)  发布机构变化

与2018年版相比，在2025年版中，自然资源部取代国土资源部，国家金融监督管理总局取代原银监会，体现了政府机构调整。

(二)  储备计划编制依据更新

2025年版将编制土地储备三年滚动计划依据调整为国民经济和社会发展规划、国土空间规划，不再提及土地利用总体规划，体现了“多规合一”改革。国土空间规划整合了各类空间性规划，实现了“一本规划、一张蓝图”，使得土地储备计划与更宏观、更综合的规划体系相契合。编制年度土地储备计划时，2025年版提出需结合年度国有建设用地供应计划，且提到结合城市更新、成片开发等工作划定储备片区，使储备计划更具前瞻性和可操作性，能够更好地服务于城市建设与土地市场的调控目标。

(三)  土地储备机构名录管理动态化

虽然两份文件均要求实施土地储备机构名录制管理，但2025年版更强调了动态更新土地储备机构名录的要求，提高了管理的灵活性和时效性。通过动态更新名录，能够及时反映土地储备机构的实际情况，例如机构的设立、撤销、职能调整等，确保纳入名录的机构始终符合相关标准与要求，为土地储备工作的规范开展提供有力保障。

(四)  入库储备土地范围细化

2025年版对可纳入储备范围的土地表述更具体，如“依法收回且原使用权已注销的国有建设用地”。这一细化明确了土地储备的边界，有助于避免在土地储备过程中出现不必要的争议和纠纷，从源头上保障了土地储备工作的合法性和规范性，也为后续的土地开发、供应等环节奠定了坚实基础。

(五)  储备土地登记变化

2018年版本要求储备土地入库前需向不动产登记机构申请办理登记手续，而2025年版本则规定储备土地不再办理国有建设用地使用权首次登记，且不得办理不动产抵押登记。这一变化强化了对储备土地的管控，防止储备土地被违规抵押或处置，保障土地储备工作的顺利进行。

(六)  前期开发要求增加

2025年版在前期开发中强调对文物遗存、历史古迹、古树名木等遗产的保护，体现了对文化遗产保护的重视。在土地储备前期开发过程中融入文化遗产保护要求，不仅有助于传承和弘扬地方历史文化，还能提升土地的综合价值，实现土地开发与文化传承的有机统一。

(七)  资金管理精细化

2025年版提出了建立国有土地收益基金，并从土地出让收入中划出一定比例资金用于土地储备，具体比例由地方政府确定并报备。这一举措进一步完善了土地储备资金管理机制，拓宽了土地储备资金来源渠道，为土地储备工作提供了更为稳定的资金保障。同时，明确资金来源与比例要求，有助于加强资金使用的规范性和透明度，提高资金使用效益。

(八)  信息化管理升级

2025年版通过建立全民所有土地资产管理信息系统对储备土地实行信息化管理，并纳入国土空间规划“一张图”监督实施，且涉及专项债券项目时与财政部系统联通共享信息，提高了土地储备管理的信息化水平。信息化管理的升级不仅提升了工作效率，还增强了数据的准确性和时效性，为土地储备决策提供了有力支持，实现了土地储备管理的科学化、精细化和智能化。

(九)  部门监管职责强化

2025年版对市县级和省级自然资源主管部门在使用专项债券的土地储备项目上增加了确保融资收益平衡、指导督促上缴专项债券还本付息资金等职责要求，财政部门的监管职责也更加细化。通过强化部门监管职责，能够更好地协调各部门之间的关系，形成监管合力，确保土地储备工作的规范、有序开展，防范和化解潜在风险。

四、结语

通过对两份《土地储备管理办法》分析比较可以看出，随着经济社会的发展和土地管理政策的不断完善，土地储备管理办法也在不断更新和完善。在执行相关政策时，需要仔细研读和理解不同版本的文件内容，确保政策执行的准确性和有效性。