《关于进一步加强海上风电项目用海管理的通知》简评

随着全球能源结构向清洁低碳转型，海上风电作为一种高效、清洁的可再生能源形式，正逐渐成为我国能源体系的重要组成部分。《“十四五”可再生能源发展规划》明确提出要大力提升海上风电规模，优化近海布局，推动深远海风电示范化开发。中共中央、国务院2024年8月发布的《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》提出“加快西北风电光伏、西南水电、海上风电、沿海核电等清洁能源基地建设”“加强资源节约集约高效利用，提升海域空间利用效率”。在此背景下，自然资源部于2024年12月30日发布了《关于进一步加强海上风电项目用海管理的通知》（以下简称“《通知》”），旨在进一步规范海上风电项目的用海管理，推动行业健康有序发展。本文简要梳理了《通知》中针对用海管理新增或细化的主要规定，并探讨由此对海上风电行业可能带来的影响。

政策背景与核心目标

《通知》的出台并非偶然，而是基于我国海上风电产业快速发展的现实需求。近年来，随着用海规模的不断扩大，近岸海域的资源紧张问题日益突出，不同行业之间的用海矛盾也逐渐加剧。

此前，海上风电项目的开发建设和用海管理主要受下列文件规制：《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称“《海域使用管理法》”），国家能源局、原国家海洋局《海上风电开发建设管理办法》（国能新能〔2016〕394号）（以下简称“《海上风电建设办法》”）和原国家海洋局《关于进一步规范海上风电用海管理的意见》（国海规范〔2016〕6号）（以下简称“《2016用海意见》”）。但随着上述用海问题不断凸显，部分原有政策已难以满足实际用海管理的需求。为进一步优化海上风电项目的空间布局，提高海域资源的利用效率，《通知》应运而生，《2016用海意见》也同时废止。

调整空间布局 严格选址要求

《通知》在空间布局方面做出了重要调整，其中值得关注的是正式提出并详细解释了新增项目“单30”政策，即海上风电项目的布局要求从原来“离岸距离不少于10公里、滩涂宽度超过10公里时海域水深不得少于10米的海域布局”的要求，调整为“新增海上风电项目应在离岸30千米以外或水深大于30米的海域布局”的“单30”规定，同时要求近岸区域水深超过30米的，风电场离岸距离还需不少于10千米；滩涂宽度超过30千米的，风电场内水深还需不少于10米。

向深水远岸海域发展是未来海上风电的发展趋势，这能够有效减少对近岸海域的压力，也为保护近海生态环境提供了有力支持。深水远岸也对海上风电项目建设提出了更高的技术要求。

此外，《通知》还进一步严格了海上风电项目的选址要求，仅允许在可再生能源用海区或兼容风电用海的功能区进行项目选址；新增禁止在生态保护红线、自然保护地、重要航路、锚地等重要、敏感和脆弱生态区域建设项目的规定；对于渤海中部等开发强度高、船舶交通流密集的海域，《通知》也严格限制在此类区域的建设。

节约集约用海

在节约集约用海方面，《通知》对用海面积的控制指标进行了优化。与《2016用海意见》中统一规定16平方公里/10万千瓦不同，¹《通知》根据单个风机的装机容量大小（≤8兆瓦，8-12兆瓦，≥12兆瓦），区分了不同的用海面积、海域利用率和投资强度，并且进一步缩小了单位装机容量的风电场面积。根据《通知》附件海上风电项目用海节约集约控制指标，即使是用海面积指标最大的单机容量≥12兆瓦风电组，其单位装机容量风电场面积也应≤15公顷/兆瓦。这小于《2016用海意见》中规定的16平方公里/10万千瓦（16公顷/兆瓦），²体现了海域资源紧张的背景下，节约集约用海的新要求。

与此同时，《通知》还调整了用海面积的界定方法。《海上风电建设办法》规定风机用海确权范围的半径统一为外扩50米，³而《通知》调整了确权方式，风机部分用海范围包括塔架部分和塔架外扩一定距离的保护范围，具体以塔架中心点（风机系泊点）为圆心，以圆心至风机叶片投影最外缘点为半径的圆为界。此外，对于漂浮式海上风电项目锚链部分，用海方式界定为开放式，并明确其用海范围为锚链锚定点连线形成的水平范围的多边形（扣除确权风机范围）。

针对实践中不少海上风电场确权用海面积小,而实际占用海域面积过大的问题，《通知》要求在海上风电项目用海申请书和宗海图中，应说明海上风电场实际影响海域范围和面积（即风电场外包络线范围，为风电场最外侧风机扇叶投影切线连接形成的区域）。这样有利于在规划海上风电项目时，更加真实清晰地反映风电场实际影响的海域面积，从而从项目开发阶段就进行严格管理并优化相关规划布局，并在一定程度上缓解用海矛盾。

明确审批权限

在审批权限方面，《通知》明确规定用海总面积700公顷以上、省级管理海域以外或跨省级管理海域的海上风电项目用海须报国务院审批，其他项目则由省级及以下人民政府按规定审批。这一规定是对《海域使用管理法》的补充，明确了正式用海的相关审批层级。此外，《通知》优化了审批程序，对符合国土空间规划且必须选划在生态保护红线内的电缆通道，可经一次性评估后由省级人民政府出具认定意见，具体项目申请用海时不再单独认定。

《通知》还鼓励通过市场化手段进行海域交易，引入竞争机制，提高海域资源配置效率；同时，鼓励探索“净海出让”模式，即在出让海域使用权前，由政府完成海域的清理、整合等工作，为项目落地创造良好条件，降低企业前期开发成本和风险。该条如何更好地加以落实，还有待各地区在项目开发过程中进一步予以实践。

总结与展望

《通知》为我国海上风电用海管理提供了更为严格、全面的规范，从空间布局、节约集约用海、用海审批、生态用海等方面进行了系统性优化，弥补了此前规定的部分空白。这一政策的实施，将有效缓解近岸海域资源紧张状况，推动海上风电向深水远岸区域拓展，提高海域资源利用效率，从而为我国海上风电相关产业的进一步健康发展及双碳目标的实现提供更好的政策引领。

[1] 《2016用海意见》：“二、坚持集约节约用海，严格控制用海面积：海上风电的规划、开发和建设，应坚持集约节约的原则，提高海域资源利用效率。充分考虑地区差异，科学论证，单个海上风电场外缘边线包络海域面积原则上每10万千瓦控制在16平方公里左右，除因避让航道等情形以外，应当集中布置，不得随意分块。”

[2] 《通知》附件《海上风电项目用海节约集约控制指标》规定：单机容量≤8兆瓦的，单位装机容量风电场面积应≤13公顷/兆瓦；单机容量8-12兆瓦的，单位装机容量风电场面积应≤14公顷/兆瓦；单机容量

≥12兆瓦的，单位装机容量风电场面积应≤15公顷/兆瓦。

[3] 《海上风电建设办法》第二十条：“海上风电项目建设用海面积和范围按照风电设施实际占用海域面积和安全区占用海域面积界定。海上风电机组用海面积为所有风电机组塔架占用海域面积之和，单个风电机组塔架用海面积一般按塔架中心点至基础外缘线点再向外扩50m为半径的圆形区域计算；海底电缆用海面积按电缆外缘向两侧各外扩10m宽为界计算；其他永久设施用海面积按《海籍调查规范》的规定计算。各种用海面积不重复计算。”