《能源法》速评

2024年11月8日，《中华人民共和国能源法》（以下简称“《能源法》”）经十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过并予公布，自2025年1月1日起施行，标志着我国首部能源法正式出台。《能源法》就能源领域基础性重大问题在法律层面作出规定，是我国能源领域的基础性、统领性的法律。¹

能源法立法设想最早可追溯到1979年²。2007年，国家能源领导小组办公室首次公布《能源法（征求意见稿）》。之后立法工作一度停滞，直至2015年再次加快进程。国家能源局2020年向社会颁布了征求意见稿（有关我们就此征求意见稿的法评，参见链接）。2024年，《能源法》草案前后三次提交全国人大常委会审议，并最终获得表决通过。

《能源法》共九章，包括总则、能源规划、能源开发利用、能源市场体系、能源储备和应急、能源科技创新、监督管理、法律责任和附则。

就其适用范围而言，《能源法》第二条对“能源”做出了明确定义，指“直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源，包括煤炭、石油、天然气、核能、水能、风能、太阳能、生物质能、地热能、海洋能以及电力、热力、氢能等”。该定义明确包括了化石能源、非化石能源（包括可再生能源和核能）以及氢能。

本文就《能源法》重点和亮点内容做出梳理和速评。由于篇幅所限，本文将主要侧重于能源开发利用部分。

一、宗旨与目标

《能源法》第一条开宗明义规定了能源法的宗旨与目标“为了推动能源高质量发展，保障国家能源安全，促进经济社会绿色低碳转型和可持续发展，积极稳妥推进碳达峰碳中和，适应全面建设社会主义现代化国家需要，根据宪法，制定本法”，并将绿色低碳转型和可持续发展、碳达峰碳中和宣示性地写入能源综合大法，彰显了中国能源政策的基本方向。

结合法律全文，我们理解《能源法》的宗旨目标强调如下内容：

1.“保障能源安全”

《能源法》就能源安全设计了如下保障制度：

其一：“健全能源储备制度和能源应急机制”，实行“政府储备和企业储备相结合，实物储备和产能储备、矿产地储备相统筹”（第一章《总则》第七条；第五章）；

其二：按全国综合、全国分领域、区域和省、自治区、直辖市分别“制定和完善能源规划”（第二章）；

其三：“分类制定和完善能源开发利用”（第一章《总则》第五条；第三章），针对不同类型能源规定不同的开发利用政策（详见本文下文）；

其四：要求“承担电力、燃气、热力等能源供应的企业” 保障营业区域内的能源用户“获得安全、持续、可靠的能源供应服务”（第三十六条）；

其五：加强能源基础设施建设和保护。省、自治区、直辖市人民政府“应当按照能源规划，预留能源基础设施建设用地、用海，并纳入国土空间规划”；能源输送管网设施运营企业“保障能源输送管网系统运行安全”（第三十七条）。

值得一提的是，《能源法》第七十九条明确规定了境外组织和个人实施危害我国国家能源安全行为的，依法追究法律责任。

2.“能源高质量发展”：所谓的能源高质量发展是在保障能源安全的前提下，实现能源的高效利用、保护环境质量、实现经济和社会的可持续发展。³为实现该目标，《能源法》在第一章《总则》及其后续相关专章分别从“加强节约能源管理”“完善能源开发利用”“建立能源市场体系”“健全能源标准体系”“加强能源科技创新”和“促进能源国际合作”等角度做出了配套规定。

特别地，《能源法》第五条强调了从“能耗双控”到“碳排放双控”的转型“国家建立能源消耗总量和强度双控向碳排放总量和强度双控全面转型新机制，加快构建碳排放总量和强度双控制度体系”。该规定将2023年7月中央全面深化改革委员会审议通过的《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》提出的“碳排放双控”从政策文件提升到了国家法律层面。

另外，《能源法》第五章（能源市场体系）强调建设能源市场，提出了“国家推动能源领域自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革”（第四十一条）、“推动全国统一的煤炭、电力、石油、天然气等能源交易市场建设”，推动建立市场交易机构或者交易平台、完善交易机制和交易规则（第四十二条）；推动建立“主要由能源资源状况、产品和服务成本、市场供求状况、可持续发展状况等因素决定的能源价格形成机制”（第四十五条）。

3.“绿色低碳转型与可持续发展”该目标与“能源高质量发展”的目标密切相关。《能源法》强调了“碳达峰碳中和”的目标，并就绿色低碳转型作出如下规定“推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源”（第二十二条）、 “国家完善可再生能源电力消纳保障机制”（第二十三条）、“提高终端能源消费清洁化、低碳化、高效化、智能化水平”“通过实施可再生能源绿色电力证书等制度建立绿色能源消费促进机制”“公共机构应当优先采购使用可再生能源等清洁低碳能源以及节约能源的产品和服务”（第三十四条）、能源用户应合理使用能源（第三十五条）等。

二、非化石能源开发利用

如上文所述，为实现绿色低碳转型与可持续发展目标，《能源法》规定了非化石能源替代化石能源的能源替代制度。

《能源法》下的非化石能源包括可再生能源和核能。可再生能源，“是指能够在较短时间内通过自然过程不断补充和再生的能源，包括水能、风能、太阳能、生物质能、地热能、海洋能等”（第七十五条）。

《能源法》强调“分类”制定和完善能源开发利用政策，对可再生能源强调“优先利用”，并且规定了非化石能源对化石能源的替代制度（“优先开发利用可再生能源”“推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源，提高非化石能源消费比重”（第二十二条））。

《能源法》规定国务院能源主管部门将制定非化石能源开发利用中长期发展目标，按年度监测并向社会公布（第二十二条）。

就可再生能源消纳问题，《能源法》规定国家能源主管部门制定可再生能源在能源消费中的最低比重目标，完善可再生能源消纳保障制度，并强调可再生能源发电量的消纳责任主体包括了“供电企业、售电企业、相关电力用户和使用自备电厂供电的企业等”（第二十三条）。

《能源法》就不同具体类型的非化石能源进一步作出了不同的开发利用规定：

• 风能、太阳能：强调“推进开发利用”“坚持集中式与分布式并举，加快风电和光伏发电基地建设，支持分布式风电和光伏发电就近开发利用，合理有序开发海上风电，积极发展光热发电”（第二十五条）；

  
  

• 生物质能：“鼓励合理开发利用，因地制宜发展”（第二十六条）；

  
  

• 水电：“国家统筹水电开发和生态保护，严格控制开发建设小型水电站”（第二十四条）

  
  

• 核电：“积极安全有序发展”（第二十七条），并强调国家加强对核电“规划、选址、设计、建造、运行等环节的管理和监督”（第二十七条）；

三、化石能源开发利用

在规定非化石能源安全有序替代化石能源的同时，《能源法》充分考虑了化石能源在能源供应和能源安全中的基础保障作用，规定“合理开发和清洁高效利用化石能源” （第二十二条），具体而言：

• 煤炭：“国家优化煤炭开发布局和产业结构，鼓励发展煤矿矿区循环经济，优化煤炭消费结构，促进煤炭清洁高效利用，发挥煤炭在能源供应体系中的基础保障和系统调节作用”（第二十八条）

• 石油、天然气：“加大石油、天然气资源勘探开发力度，增强石油、天然气国内供应保障能力”“石油、天然气开发坚持陆上与海上并重，鼓励规模化开发非常规油气资源”“国家支持合理开发利用可替代石油、天然气的新型燃料和工业原料”（第二十九条）；

• 煤电：“国家推动燃煤发电清洁高效发展”“合理布局燃煤发电建设，提高燃煤发电的调节能力”（第三十条）。

四、其他能源开发利用

与本文第一部分所述宗旨与目标相配套，《能源法》在能源开发利用方面的重要规定还包括：

• 电力系统：“加快构建新型电力系统，加强电源电网协同建设，推进电网基础设施智能化改造和智能微电网建设，提高电网对可再生能源的接纳、配置和调控能力”（第三十一条）；

• 储能：“合理布局、积极有序开发建设抽水蓄能电站”“推进新型储能高质量发展”（第三十二条）；

• 氢能：“积极有序推进氢能开发利用，促进氢能产业高质量发展。”（第三十三条）；

• 能源服务：“鼓励发展分布式能源和多能互补、多能联供综合能源服务，积极推广合同能源管理等市场化节约能源服务”（第三十四条）；

• 绿证：“实施可再生能源绿色电力证书等制度建立绿色能源消费促进机制”（第三十四条）；

• 承担电力、燃气、热力等能源供应的企业：“保障营业区域内的能源用户获得安全、持续、可靠的能源供应服务，没有法定或者约定事由不得拒绝或者中断能源供应服务，不得擅自提高价格、违法收取费用、减少供应数量或者限制购买数量”“应当公示服务规范、收费标准和投诉渠道等，并为能源用户提供公共查询服务”（第三十六条）；

• 能源输送管网设施运营企业：对于石油、天然气、电力等能源输送管网设施运营企业，《能源法》要求“应当提高能源输送管网的运行安全水平，保障能源输送管网系统运行安全”，并提出“应当完善公平接入和使用机制，按照规定公开能源输送管网设施接入和输送能力以及运行情况的信息，向符合条件的企业等经营主体公平、无歧视开放并提供能源输送服务”（第四十三条）。

五、监督管理与法律责任

《能源法》第七章规定了能源主管部门的监督检查职责和相关措施（包括进入能源企业、调度机构、能源市场交易机构、能源用户等单位实施现场检查、询问相关人员、查阅和复制相关资料等），并被检查单位及其有关人员应当予以配合，不得拒绝、阻碍（第六十四条）。国家能源主管部门将加强能源行业信用体系建设并建立信用记录制度（第六十六条）。

《能源法》第八章规定了违反《能源法》的法律责任，主要责任主体包括：

• 能源主管部门或其他有关部门的工作人员：如违反《能源法》规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，将依法给予处分；

• 承担电力、燃气、热力等能源供应的企业：如违反上文所述能源供应义务，则可能被责令改正，给予行政处罚，主管人员和直接责任人员被给予处分；

如果未公示服务规范、收费标准和投诉渠道等，或者未为能源用户提供公共查询服务，则可能被责令改正，给予警告或者通报批评；拒不改正的，处十万元以上二十万元以下的罚款；

• 能源输送管网设施运营企业：如违反上述无歧视开放和提供能源输送服务，则可能被责令改正，给予警告或通告批评，拒不改正的，处相关经营主体经济损失二倍以下罚款，情节严重的，对主管人员和直接责任人员给予处分；

如果未按照规定公开能源输送管网设施接入和输送能力以及运行情况信息，则可能被责令改正，给予警告或者通报批评；拒不改正的，处十万元以上二十万元以下的罚款。

• 能源企业：未按照规定提供价格成本等相关数据，可能被责令改正，给予警告或者通报批评；拒不改正的，处十万元以上二十万元以下的罚款。

此外《能源法》还就能源企业、能源用户和其他单位和个人未遵守能源应急义务规定了相关罚则（第七十三条）。

六、展望

《能源法》在总结规范现有能源规定和实践的基础上也提出了新的目标和要求，我们预期国家相关主管部门后续将就《能源法》具体解释和实施出台进一步的配套政策和实施细则，厘清能源领域现有单行法律、法规规章与《能源法》不一致之处，并就《能源法》新提出的上位法要求做出细化规定。我们将持续关注和跟踪。

[1] 戴小河：《新华社权威快报丨我国有了能源法！2025年1月1日起施行》， 载于“新华网”，http://www.xinhuanet.com/politics/20241108/df93f27e4a6742dd868bc241bb82184c/c.html， 2024年11月8日

[2] 潘秋杏，姜黎：《能源法、电力法（修改）列入立法规划，会如何总结能源改革？》，南方能源观察，2018年9月15日。

[3] 王学棉：《<能源法>解决的三个问题》，载于公众号“电联新媒”，https://mp.weixin.qq.com/s/FXCfcHgOORjar6FN4WX30w， 2024年11月9日