《划拨用地目录》重大修订

为了深化土地要素市场化改革，扩大国有建设用地有偿使用范围，完善基础设施建设和公益事业发展的用地保障，将有关用地分类和概念与现行法律法规和有关行业管理政策的规定相衔接，2025年6月13日，自然资源部修订了《划拨用地目录》，修订后的《划拨用地目录》将于2025年9月1日起施行。此次修订是《划拨用地目录》自2001年10月22日公布并施行以来的首次全面修订，亦是贯彻落实党中央、国务院关于完善国有土地资源有偿使用制度工作的重要举措。

本次修订将严格限制以划拨方式设立建设用地使用权作为原则。修订后的《划拨用地目录》仍然遵循《中华人民共和国土地管理法》的规定，将可通过划拨方式取得的土地分为以下四大类型：国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，和法律、行政法规规定的其他用地，并具体细化为20类。

本次修订的核心内容具体介绍如下：

一、进一步收紧划拨用地使用条件

本次修订后的《划拨用地目录》参考《中华人民共和国民法典》第347条的规定，明确规定“严格限制以划拨方式设立建设用地使用权”。

对于符合目录的项目，增加了“确需”以划拨方式使用土地的限制，进一步表明，符合目录规定的项目，并非一定要以划拨方式供地。

此外，本次修订还增加“建设单位提出或者同意以有偿方式使用土地的，应当依法采取出让、租赁等方式提供”的规定，进一步增加符合目录的项目以有偿方式供地的可行性。

二、完善“营利性”“公益性”或者“非经营性”的认定标准

针对各类型的公益事业用地，修订后的《划拨用地目录》更加强调其“营利性”“公益性”或者“非经营性”的属性，并明确了“营利性”“公益性”或者“非经营性”的判断标准。具体如下：

针对非营利性教育、托育设施用地，明确其土地使用权人应当为经依法批准或者登记设立的学校、幼儿园等教育机构或者托育机构。其中，学校、托育机构应当属于非营利法人；幼儿园应当属于非营利法人或者经教育主管部门认定的普惠性幼儿园。

针对公益性科研机构用地，明确其土地使用权人应当为经依法批准或者登记设立，从事基础研究、应用基础研究、公益性研究或者提供公共技术和公益服务的非营利法人。

针对非营利性公共文化体育设施用地，强调其“向公众开放”的公益属性，并明确其土地使用权人应当为公共文化体育设施管理单位，且属于非营利法人。

针对非营利性医疗卫生设施用地，明确其土地使用权人应当为卫生健康主管部门分类登记核定为非营利性的医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构或者其他医疗卫生机构。

针对非营利性社会保障和福利设施用地，强调保障性住房应当符合有关规划建设要求，并明确其他非营利性社会保障和福利设施，建设单位应当为非营利法人。

三、丰富、完善城市基础设施和公益事业用地的类型

原《划拨用地目录》规定的“城市基础设施用地和公益事业用地”这一大类型项下包含城市基础设施用地、非营利性邮政设施用地、非营利性教育设施用地、公益性科研机构用地、非营利性体育设施用地、非营利性公共文化设施用地、非营利性医疗卫生设施用地、非营利性社会福利设施用地等八种类型的土地。

本次修订在对上述类型土地的细分类型进行优化、调整、细化的基础上，新增了消防救援、应急避难设施用地和国家储备设施用地两大基础设施和公益事业用地类型，其中：

消防救援、应急避难设施用地具体包括：（1）消防设施：包括消防站、消防通信及指挥训练中心等设施；（2）救援设施：包括应急救援指挥训练中心、防灾减灾、安全等设施；（3）应急避难场所：包括有关人民政府建设的人防工程、应急避难所；

国家储备设施用地具体包括：（1）中央和地方政府储备设施（包括粮食等农产品和农资储备，石油等能源储备，战略性矿产品、关键原材料等物资储备，以及应急救灾物资、医药等应急专用物资储备）；（2）国家储备配套铁路专用线、专用公路、管道等生产附属设施。

此两项新增内容体现出国家对公共安全和战略储备的高度重视，是土地资源配置优化的重要举措，相信通过划拨方式保障这些设施用地，能够更好支持民生工程和重点项目建设。

四、调整国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地的细分项目

原《划拨用地目录》规定的“国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地”这一大类型项下包含石油天然气设施用地、煤炭设施用地、电力设施用地、水利设施用地、铁路交通设施用地、公路交通设施用地、水路交通设施用地、民用机场设施用地等八种类型的土地。

本次对“国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地”的主要修订体现在将石油天然气设施用地、煤炭设施用地合并为“能源类战略性矿产资源开采设施用地”，具体包括：（1）露天开采矿场及配套设施；（2）地下开采井巷工程及配套设施；（3）钻井开采井场及配套设施；（4）进场道路、管道运输设施；（5）矿山救护、安全生产、消防防护设施。

相较于原《划拨用地目录》将石油、天然气、煤炭产业所涉及的具体设施明确列举（如油(气)田物资仓库(站)、露天货场、废旧料场、成品油(气)库(站)、液化气站等），本次修订后的《划拨用地目录》仅列明主要的开采用地，将其余内容统称为“配套设施”。鉴于“配套设施”一词的模糊性，政府在判断某项能源类战略性矿产资源开采项目的具体设施用地是否属于“配套设施”从而可以以划拨方式供地时，具有了一定的灵活性。 

此外，本次在“电力设施用地”项下新增了“储能电站及相应设施”，有利于进一步对新能源发电项目配套建设储能设施提供用地支持。

五、新增其他类型用地

原《划拨用地目录》规定的“法律、行政法规规定的其他用地”这一大类型项下仅包括监狱、劳教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等特殊用地。

本次修订在将上述内容合并为“监教场所”的基础上，新增了使领馆馆舍、由政府组织实施的生态环境和资源保护事业需要的保护和公共管理设施用地和烈士纪念设施用地；其中，烈士纪念设施用地具体包括：（1）烈士陵园、纪念堂馆、纪念碑亭、纪念塔祠、纪念塑像、纪念广场，（2）烈士骨灰堂、烈士墓、烈士英名墙。

六、小结

综上，本次修订在划拨用地范围、“营利性”“公益性”“非经营性”的认定标准等方面做出了重要修订。相信修订后的《划拨用地目录》未来能够在保障相关基础设施建设和公益事业发展、规范土地市场秩序等方面发挥更加重要的作用。

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