回归本原，探寻初心 —— 建设工程价款优先受偿权范围的最新实践

引  言

本文缘起于笔者团队近期代理并获得有利于我方当事人裁决的一起建设工程争议仲裁案件。

该案件的背景是，当事人为案涉项目EPC工程总承包人，因案涉项目的发包人资金链多次断裂，导致施工进度暂停、暂缓并最终完全停滞。承包人以申请人的身份向北京仲裁委员会提起仲裁，随后，案涉项目的发包人（即本案被申请人）经当地法院裁定，进入破产重整程序，破产管理人决定将承包人申报的、仲裁中已主张的上亿元金额作为待定金额，在仲裁裁决作出后进行分配。根据破产重整债权分配原则，有优先权的债权可获得100%清偿，而普通债权只能获得小比例的清偿，因此，该债权是否为有优先权的债权，将对承包人近亿元工程款的收回金额产生巨大影响。基于此，本案工程款之中可优先受偿的范围，成为本案毫无争议的焦点问题。

鉴于该问题在案件中极其关键，笔者团队对国内最新实践情况发展进行了深入研究，并基于研究结论，结合本案案情和相关法规、案例、实践发展情况，协助当事人向仲裁庭进行了主张和说明，最终仲裁庭支持了承包人主张的全部工程款，包括建设工期被大幅延长所产生的大量额外现场人员成本和管理人员成本，并裁决工程款全额享有优先受偿权。基于这一有利裁决，当事人在破产重整程序中获得了工程款的全额清偿，有效实现了对自身合法权益的保障。

在对此问题研究过程中，笔者团队梳理总结了实践中对此问题的认识发展，形成本文，与读者分享。

一、建设工程价款优先受偿权范围问题的历史沿革

1999年实施的《中华人民共和国合同法》（下称“《合同法》”）（已失效），首次对建设工程价款优先受偿权这项法定优先权进行规定¹，2021年《中华人民共和国民法典》（下称“《民法典》”）实施时，沿袭了这一规定，即“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除根据建设工程的性质不宜折价、拍卖外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以请求人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”这项规定的立法背景和立法目的是保护建筑工人的合法权益，以法定优先权的形式，将建筑工人的合法权益优先于工程实施过程中的其他法益。

鉴于建设工程价款优先受偿权是一项法定权利，其权利范围应依照法律规定确定，而不同于抵押权等担保权利范围可由当事人约定。

由于自1999年《合同法》实施以来，实践中对建设工程价款优先受偿权的范围素有争议。2001年，上海高院向最高人民法院（下称“最高院”）发出了《关于合同法第286条理解与适用问题的请示》，对涉及建设工程价款优先受偿权的多个问题进行了请示，其中包括优先受偿权范围问题。2002年，最高院通过《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》（下称“《2002年批复》”）（已失效）对上海高院进行答复，其中第三条规定：“建筑工程价款包括承包人为建设工程应当支付的工作人员报酬、材料款等实际支出的费用，不包括承包人因发包人违约所造成的损失”。这一规定明确将发包人违约导致的损失，排除出承包人主张建设工程价款优先受偿权的范围。

2018年，为解决实践中的问题，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（下称“《解释二》”）（已失效）实施，该司法解释集中对于建设工程价款优先受偿权有关的事项进行了一揽子规定，其中第二十一条规定：“承包人建设工程价款优先受偿的范围依照国务院有关行政主管部门关于建设工程价款范围的规定确定。承包人就逾期支付建设工程价款的利息、违约金、损害赔偿金等主张优先受偿的，人民法院不予支持。”与《民法典》配套实施的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（下称“《解释一》”）第四十条，也全文保留了以上条款。这一条款体例与《2002年批复》大致相同，即先对建设工程价款范围进行正面列举，再说明不属于建设工程价款的除外范围，二者精神内涵大致相同，即将建设工程价款中人员报酬、材料款等实际成本纳入优先权范围，排除一般认为仅弥补承包人损失但与建筑工人利益并无直接关联的违约损失。

但严格对照可发现，二者在具体措辞方面存在实质性差异：其一是建设工程价款范围的证明阐述，《2002年批复》具体列举了“承包人为建设工程应当支付的工作人员报酬、材料款等实际支出的费用”，司法解释却直接援引国务院有关行政主管部门关于建设工程价款范围的规定；其二是排除项的列举，《2002年批复》较为笼统概括了“不包括承包人因发包人违约所造成的损失”都应予排除，《解释二》不予支持“承包人就逾期支付建设工程价款的利息、违约金、损害赔偿金”，措辞上分为两部分，一部分是逾期付款利息；另一部分是概括的“违约金、损害赔偿金”，并未具体强调其产生的原因。对于“违约金、损害赔偿金”，在最高院编著的《新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》中，最高院说明的此表述目的是：“《民法典》第八百零七条规定的是建设工程的价款可就建设工程折价或者拍卖的价款优先受偿，但违约金、损害赔偿金都不属于建设工程的价款，而且违约金、损害赔偿金与普通债权没有本质区别，对于保护建筑工人的利益也没有特别意义”。由此可见，《解释一》中排除的“违约金、损害赔偿金”，应属于不构成工程价款组成部分且与保护建筑工人利益无关的违约金和损害赔偿金。

为进一步清晰阐述观点，笔者在此以本案件中被申请人代理人的抗辩为例进行说明。被申请人代理人在案件审理过程中的观点是，如果发包人不存在欠付款等违约行为，工程按期进行，该等费用就不会产生，那么，该等费用应属于《2002年批复》项下的“因发包人违约所造成的损失”，即无论该费用的性质是承包人利润、承包人资金成本或承包人为完成工程所投入的实际支出，都不是优先受偿权的范围。以上被申请人代理人的理解，即是实践中从《2002年批复》或《解释二》的不同措辞出发，对类似规定进行理解时可能产生的核心差异。

2021年1月1日，《最高人民法院关于废止部分司法解释及相关规范性文件的决定》实施，该决定明确废止了《2002年批复》。从大背景看，废止《2002年批复》的原因是该批复中部分规定与《民法典》及配套司法解释明显不符，继续适用可能导致相关解释的混乱，如承包人行使建设工程价款优先受偿权的期限²。客观上，随着《2002年批复》的废止，再无最高院明文规定，将“发包人各类违约导致的承包人各项损失”排除出优先受偿权范围。

二、从案例看《合同法》时期法院的裁判标准

《合同法》时期，《2002年批复》一直是有效的最高院指导文件，又鉴于其出具时间远早于2018年《解释二》，实践中，《2002年批复》对建设工程价款优先受偿权问题的认识，形成了深远影响。在此背景下，这一阶段各法院对优先受偿权范围往往采取较为严格的理解，以“如无发包人违约行为，该费用是否依然会产生”作为判断公式，将在发包人未违约情况下不会产生的费用，认定为“承包人因发包人违约所造成的损失”,进而认定包括发包人违约导致的停窝工损失等均不属于优先权范围。

例如，在最高院经典案例（2014）民一终字第56号案中，最高院明确指出，建设工程价款优先受偿权的权利范围不包括因发包人违约导致的损失。裁判理由中引用了《2002年批复》第三条规定论述：“能够行使建设工程价款优先受偿权的权利范围不包括因发包人违约导致的损失，而从前述A公司在本案中被支持的诉请款项来看，包括因B公司违约给其造成的停窝工损失和材料价差损失两项，均不属于建设工程价款优先受偿权的权利行使范围”。最高院在2014年依据当时仍处于生效状态的《2002年批复》所做出的经典案例判决，对《合同法》时代工程价款优先受偿权范围的司法实践产生了很大影响。

但是，在《民法典》颁布和实施前夕，实践中也有认定优先受偿权范围应包括停工期间人工费等损失的案例，如（2019）最高法民申2486号案中，最高院维持了安徽省高院（2018）皖民终238号民事判决，将停工人工费用等损失纳入建设工程价款优先受偿权范围，相关说理摘录如下：“（四）关于优先受偿权范围问题。……A公司鉴定的工程脚手架、机械租赁费、模板摊销及内支撑费用、停工人工费用等损失实质仍是承包人为案涉工程施工所支出的工作人员报酬、材料款等实际支付的费用，是工程施工的成本及内容，不超出工程造价的内涵，该费用并非承包人因履行合同对第三人的违约损失赔偿以及履行案涉建设工程施工合同的预期可得利益。故该7,726,188.58元索赔损失应纳入建设工程价款优先受偿权范围，B公司该节上诉请求，本院予以支持。”

三、基于现行有效规定对优先权范围的分析

如前所述，随着《民法典》时期的到来、《解释一》出台和《2002年批复》的废止，司法解释有明确规定的优先受偿权除外范围仅有“违约金、损失赔偿金”的概括性表述，虽然司法解释的除外范围约定为以上“等情形”，但可以确定的是，“承包人因发包人违约所造成的损失”不属于建设工程价款优先受偿权范围，不再有明确的法律依据 。因此，引发了关于停窝工损失等额外费用是否属于建设工程价款的争议。

在优先受偿权除外情形并未明确规定由于发包人违约导致承包人停建、缓建，造成的停窝工损失等费用是否属于优先权范围的情形下，判断“国务院有关行政主管部门关于建设工程价款范围的规定”对此类费用的性质如何理解，便成为最为重要的问题。

早期国务院行政主管部门关于工程价款的相关规定中往往未提及停窝工损失等额外费用，如建设部、中国建设银行建标[1993]894号《关于调整建筑安装工程费用项目组成的若干规定》仅规定“建筑安装工程费用由直接工程费、间接费、计划利润、税金4个部分内容组成。”

目前已失效的原建设部《关于印发<建设工程施工发包与承包价格管理暂行规定>的通知》（建标[1999]1号）第五条规定：“工程价格的构成。工程价格由成本（直接成本、间接成本）、利润（酬金）和税金构成。工程价格包括：合同价款、追加合同价款和其他款项。合同价款系指按合同条款约定的完成全部工程内容的价款。追加合同价款系指在施工过程因设计变更、索赔等增加的合同价款以及按合同条款约定的计算方法计算的材料价差。其他款项系指在合同价款之外甲方应支付的款项。”这一规定已经将“索赔所增加的合同价款”纳入工程价格的范围。

回归现行有效规定，住房和城乡建设部、财政部关于印发《建筑安装工程费用项目组成》的通知（建标[2013]44号）规定：“（一）建筑安装工程费用项目按费用构成要素组成划分为人工费、材料费、施工机具使用费、企业管理费、利润、规费和税金（见附件1）。(二)为指导工程造价专业人员计算建筑安装工程造价，将建筑安装工程费用按工程造价形成顺序划分为分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、规费和税金(见附件2)。其中附件1规定:“建筑安装工程费按照费用构成要素划分：由人工费、材料（包含工程设备，下同）费、施工机具使用费、企业管理费、利润、规费和税金组成。其中人工费、材料费、施工机具使用费、企业管理费和利润包含在分部分项工程费、措施项目费、其他项目费中”；附件2明确：“(三)其他项目费 1.暂列金额：是指建设单位在工程量清单中暂定并包括在工程合同价款中的一笔款项。用于施工合同签订时尚未确定或者不可预见的所需材料、工程设备、服务的采购，施工中可能发生的工程变更、合同约定调整因素出现时的工程价款调整以及发生的索赔、现场签证确认等的费用。”这一规定将建筑工程价款按照要素进行分类，完成工程产生的人工费、材料费等，均属于工程款的组成部分，“施工中可能发生的工程变更、合同约定调整因素出现时的工程价款调整以及发生的索赔、现场签证确认等的费用”被明确纳入建筑安装工程费中。

上述部门规章从价格要素的方面正面列举建设工程价款的组成，并未如《2002年批复》和司法解释，从价款产生原因的角度，对不属于“建设工程价款”的费项进行排除。

另外值得一提的是，财政部、住建部在2022年发布《关于完善建设工程价款结算有关办法的通知（财建[2022]183号）》，其中第二条规定：“二、当年开工、当年不能竣工的新开工项目可以推行过程结算。发承包双方通过合同约定，将施工过程按时间或进度节点划分施工周期，对周期内已完成且无争议的工程量（含变更、签证、索赔等）进行价款计算、确认和支付……”，其中，因索赔产生的额外工程量，明确列入了应及时进行工程价款结算的工程量范围内，即在结算时不再套用“如发包人未违约，该费用是否会产生”的公式，对额外成本产生原因进行区分。

实践中，各地方的各类规定，对于建设工程价款优先受偿权范围认定存在不同标准：如《安徽省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的指导意见（二）》认可了停窝工损失的优先受偿权，第二十三条规定：“因发包人原因导致承包人施工期间停窝工产生的工人工资、设备租赁等费用，承包人将该费用与工程价款一并主张优先受偿权的，应予支持”，但将可支持的费用限制在停窝工产生的工人工资、设备租赁费等实际成本范围内。而《天津仲裁委员会建设工程施工合同纠纷案件仲裁指引》规定：“工程价款优先受偿范围和期限，仅包括承包人因承包工程而实际支出的费用，包括人员工资、材料款、机械台班费、各种税费等。利息、停窝工损失、违约金等均不属于优先受偿的范围”，排除了停窝工损失的优先受偿权。

四、《民法典》时代的司法实践发展

相应地，随着《2002年批复》的废止，近两年司法实践中出现了一批认定发包人违约导致的停窝工费用等损失属于优先受偿权范围的案例。根据笔者团队观察，司法实践对此问题的观点倾向，正在发生一定变化。

例如，(2022)最高法民终24号案中，最高院认定停窝工费用属于优先受偿权保护范围。裁判说理摘录如下：“六、关于优先受偿权的对象以及范围的问题。发包人上诉认为，鉴定机构鉴定的停窝工损失属于损害赔偿金，不应享有优先受偿权。本院认为，依照《解释二》第二十一条的规定，享有优先受偿权的工程价款范围，根据国务院有关行政主管部门的规定确定。而正如本院上文评述，本案中由鉴定机构鉴定的停窝工费用，均为住建部、财政部规定的建筑安装工程费用项目，属于工程价款而非逾期支付工程价款导致的损害赔偿金，故该部分费用，应享有优先受偿权，发包人的该项上诉请求，本院不予支持。”

又如，（2021）最高法民终1263号案中，最高院依法维持了江苏高院关于索赔款应属优先受偿权范围的原审判决，原审判决裁判说理摘录如下：“关于承包人索赔金额应否纳入优先权范围。一审法院认为，《解释一》第四十条规定，承包人建设工程价款优先受偿的范围依照国务院有关行政主管部门关于建设工程价款范围的规定确定。承包人就逾期支付建设工程价款的利息、违约金、损害赔偿金等主张优先受偿的，人民法院不予支持。该规定与已经失效的《解释二》第二十一条规定相同。而住建部、财政部印发的《建设工程费用项目组成》第1条第1款规定，“建筑安装工程费用项目构成要素组成划分为人工费、材料费、施工机具费、企业管理费、利润、规费和税金”。本案中，鉴定报告所确认的2015年5月18日之前的索赔根据当事人约定未作调整，2015年5月18日之后的索赔具体构成属于实际发生的人工费、材料费、施工机具使用费、企业管理费、税金等，故一审法院认为，A公司对鉴定报告确认的2015年5月18日之后的索赔金额享有优先受偿权。”

由此可见，《2002年批复》废止后，对优先受偿权范围的判断无需再囿于批复的规定，司法实践一定程度回归到优先受偿权的内涵和所保护的法益本身，逐步产生了与《合同法》时期倾向性不同的裁判，以上案例呈现出的趋势是，对于优先受偿权范围的判断，实务中日益趋向于宽松，在因发包人原因导致停窝工损失、复工成本的案例中，尤其当停窝工损失、复工成本由实际支出的人工费、材料款、施工机具款构成时，法院和仲裁机构倾向于支持将这些费用纳入优先受偿范围。

但是，需说明的是，《民法典》时代的司法实践中，仍有部分案例延续《合同法》时代的主要司法倾向，认定停窝工费用等索赔款不属于建设工程费用，因此不属于优先受偿权范围。地方法院的典型案例包括（2021）豫民终1296号案、(2021)豫民终675号案、(2021)粤08民初1135号案等。

五、对最新司法实践的分析、认识和探索

笔者团队观察，最新司法实践对建设工程价款优先受偿权范围的认定，始终把握两条基本线：

第一，尊重司法解释对于排除范围的规定，坚持将发包人延迟付款导致的利息、违约金、损害赔偿金排除在优先权范围外，但仍谨慎适用司法解释排除范围中的“等”字规定，从立法目的出发分析排除范围，不随意对司法解释明确排除的范围予以扩大。

第二，不将“工程款”和“索赔款”一刀切地作为相互对立的概念机械适用，不仅以“如果业主不违约，此类费用是否还会发生”作为优先受偿权范围的判断标准。

究其原理，笔者团队理解，在《2002年批复》废止后，司法实践对此问题的处理，逐渐回归建设工程价款优先受偿权的立法目的和所保护的法益；同时，随着司法改革的推进和法院队伍建设的发展，司法裁判更加精细化，以上原因共同促进了司法实践对不同发包人违约导致的“索赔款”，进行了更为精细化的区分处理。

建设工程价款优先受偿权是法律为维护社会公平正义，维护弱者生存权利和社会秩序而赋予债权人的一项民事权利，其制度初衷是保护建筑工人的合法权益，且该种保护并非直接指向建筑工人的工资权益，而是以保护承包人的建设工程价款为媒介，间接保护建筑工人的合法权益。最高院在《解释一》第四十条的理解与适用中，从建设工程价款制度目的出发，对优先受偿权范围进行了阐述，即建设价款优先受偿权制度“通过赋予承包人优先受偿权达到保护建筑工人合法权益的目的，但对工人权益保护具有间接性。因为发包人并不是将承包人的劳务成本单独支付给承包人，承包人再将这一部分建设工程价款全部支付给建筑工人。如果对承包人应得的全部工程价款不予优先保护，就会导致承包人的资产负债状况恶化，会造成承包人发不出工资，从而影响建筑工人的合法权益”。总结来看，最高院认为建设工程价款具有概括性和间接性的特点，即建设工程价款中必然存在将支付给工人作为工资的部分，以及将作为承包人直接支出的材料款甚至利润的部分，工程款概括性的优先受偿最终仍旨在实现对建筑工人利益的间接保障，进一步讲，保障与工人工资概括性相关的款项得以优先受偿，本身就是对通过建设工程价款优先受偿间接保障工人工资支付的体现。

建设工程合同项下的所谓“索赔款”范围很广，对应发包人延迟付款等违约行为造成的多方面损失：此类损失反映在资金占用成本上，即司法解释明确排除的逾期付款导致的利息、违约金等，此类资金占用成本，的确一般不会与建筑工人权益产生直接关联；但是，承包人工期被拖长进而产生的履行合同的停窝工损失、复工动员费等由于发包人违约产生的额外成本，在工程合同项下也经常属于“索赔款”，此类款项往往由工人工资、材料物资采购费、工人交通费、现场保管人工成本、除锈等人工和材料成本等构成，最终体现为包括建筑工人工资在内的各类实际支出，均需承包人实际对外支付，并非仅影响承包人的资金状况和利润，而且，发包人承担此类“索赔款”，也不带有任何惩罚性质，仅起到弥补损失的作用。

当承包人需要诉诸优先受偿权对工程进行折价、拍卖时，发包人的资金状况往往已经十分紧张，需要通过处理其已建成（或在建）资产——工程的方式，向承包人支付承揽建设工程项目的对价，如这类实际支出被理解为优先权的排除范围，在发包人破产程序中，承包人即使被确认有大额不受优先权保护的普通债权，最终也难以实现该债权，导致实际支出的成本无法得以清偿，无疑与建设工程价款优先受偿权制度的立法目的及所保护的法益不符。例如，实践中项目建设常采用金融/非金融机构融资的模式，项目土地及地上附着物往往被抵押给融资方，对于建设工程价款优先受偿权范围外的普通债权，其受偿顺位是低于融资方抵押权的，即使不涉及发包人破产，在发包人资金状况恶化时，承包人在基于有限资产实现清偿时的权利顺位，也对其能否实际获得清偿十分重要。

如引言部分描述的笔者团队处理过的真实案件，在确认优先受偿权范围与破产债权清偿直接相关时，有关款项是否属于建设工程价款范围、能否优先受偿，将直接决定承包人获得的清偿金额，优先债权和普通债权认定的背后，是数千万资金能否实际获得清偿的差距。考虑到实践中涉及此类问题的项目往往严重拖期、延期产生的成本很高、承包商垫资严重，如不裁决停窝工费等费用属优先受偿范围，即使裁判机构支持该费项应予计取，承包人及背后建筑工人的利益，也难以得到实际保障。

有鉴于此，近年来越来越多的裁判机构倾向于从考虑实体公正如何得到根本彰显的角度出发，对案情进行系统考量，从而将与建筑工人利益息息相关的、属于工程实际成本的索赔与变更款项囊括在优先受偿范围中，最大限度地保护承包人债权，进而实现保护建筑工人利益这一立法目的。

随着《2002年批复》的废止，各级法院对优先受偿权保护范围的判断，正逐渐形成因案制宜、灵活多变的体系，并逐步深入、回归本质，从保护相关法益出发，坚持制度初心。潮平岸阔风正劲，我们期待观察到这股新风对司法实践的进一步引领，期待优先受偿权制度在大变局时代成为承包人更为稳固的“靠山”。

1. 见《合同法》第二百八十六条。

2. 《合同法》时期，《解释二》规定该期限为六个月，和《2002年批复》一致，但进入《民法典》时期后，《解释一》将该期限延长为18个月。