安全至上、创新驱动——简评《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》

2023年12月8日，交通运输部发布了《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》¹（以下简称“《服务指南》”）。

一、立法背景

近年来，随着人工智能、5G通信、大数据等新技术快速发展，自动驾驶技术在交通运输领域加快应用，由封闭场地测试到道路测试、由试点示范到商业试运营快速迭代²。

2022年8月8日，交通运输部发布了《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》（征求意见稿）并向全社会征求意见（以下简称“《指南草案》”）（请参见我们的法评文章：“君合法评丨自动驾驶进入商业化探索快车道——简评《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》（征求意见稿）”）。

而继2022年11月2日发布的《关于开展智能网联汽车准入和上路通行试点工作的通知（征求意见稿）》后，2023年11月17日，工业和信息化部、公安部、住房和城乡建设部、以及交通运输部四部门联合发布《关于开展智能网联汽车准入和上路通行试点工作的通知》（“《试点通知》”），正式对L3/L4自动驾驶的准入规范进行了具体要求，并明确了事故责任归属问题。（请参见我们的法评文章：“君合法评丨准入和上路指引正式出台！——简评《关于开展智能网联汽车准入和上路通行试点工作的通知》”）

在短短一个月内，从明确规范L3/L4级自动驾驶汽车的准入，到具体规范自动驾驶汽车的商业运营要求，国家主管部门在政策方面予以自动驾驶商业化运营的多方位支持和保障，象征着与自动驾驶发展相适应的监管制度正在加速构建中。

二、主要内容

《服务指南》共分为八部分，从适用范围、基本原则、应用场景、自动驾驶运输经营者、运输车辆、人员配备、安全保障、监督管理等多方面提出了具体要求。

1、适用范围

《服务指南》中明确了自动驾驶汽车的适用场景，即使用自动驾驶汽车在城市道路、公路等用于社会机动车通行的各类道路上，从事城市公共汽电车客运、出租汽车客运、道路旅客运输经营、道路货物运输经营活动（以下统称“自动驾驶运输经营”），并明确自动驾驶汽车指国家标准《汽车驾驶自动化分级》明确的有条件自动驾驶汽车、高度自动驾驶汽车和完全自动驾驶汽车，即广义所称的L3、L4和L5级自动驾驶汽车。

2、应用场景

《服务指南》提倡自动驾驶运输经营遵循依法依规、诚实守信、安全至上、创新驱动的原则，将使用自动驾驶运输经营的具体内容及应用场景进行了分类，即分为了允许类、审慎类和禁止类三种类型，如下图所示：

我们注意到，《服务指南》不再采用《指南草案》中“鼓励”在相应场景下进行经营一词来描述，而更换为“可”在相应场景下进行经营，体现了主管部门谨慎之考量。

3、经营要求

《服务指南》中对从事自动驾驶运输经营的经营者、车辆、人员等进行了具体规定，包括：

(1) 运输经营者要求

自动驾驶运输经营者包括使用自动驾驶汽车从事城市公共汽电车客运、出租汽车客运、道路旅客运输、道路货物运输的经营者，上述运输经营者应当符合市场主体注册登记、经营范围业务类别、相关经营许可资质（例如出租汽车客运、道路普通货物运输、道路旅客运输经营、城市公共汽电车运营等）的规定。出租汽车客运（网约车）、道路旅客运输还应依法投保承运人责任保险。

相较《指南草案》，《服务指南》首次明确城市客运企业、道路运输企业可与汽车生产企业组成联合体开展自动驾驶运输经营，这也符合《试点通知》中所规定的“汽车生产企业和使用主体组成联合体进行试点申报”的相关内容。《服务指南》中对联合体开展运营的明确表述，是否意味着在试点申报后，联合体申报将以常态化的操作模式继续实施？我们也将持续关注相关政策的施行情况。

(2) 车辆要求

根据《服务指南》，从事道路运输经营的自动驾驶汽车应符合国家相关标准及技术规范等要求，依法办理机动车注册登记，取得机动车号牌和机动车行驶证和相关经营许可资质。自动驾驶汽车需变更自动驾驶功能、进行车辆软件系统升级的，应按照工业和信息化部门规定执行，确保车辆运行安全。

此外，《服务指南》要求从事道路运输经营的自动驾驶汽车提供交通事故责任强制险凭证以及交通事故责任保险凭证或事故赔偿保函。根据《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》的通知，交通事故责任保险凭证或事故赔偿保函应不低于500万元人民币。

(3) 人员配备

相较《指南草案》，《服务指南》开创性地针对不同情况的驾驶、运营场景明确了安全员配备要求，如下表所示：

此次《服务指南》系首次对安全员配备的不同运营场景和人数进行了细化要求，为相关商业运营的开展提供了重要参考。尽管从技术层面来说，对于完全自动驾驶，系统可以完成驾驶人能够完成的所有道路环境下的动态驾驶任务，不需要驾驶人的介入，但在《服务指南》规定的多数场景中，完全自动驾驶的运营仍需要配备安全员，只有在特定场景下才可实现真正的“无人驾驶”，这充分体现了法规制定层面以安全为首要考量的主要原则导向。举例而言，根据《服务指南》，在确保安全、经设区市人民政府同意、在指定的区域运营时可使用远程安全员，且远程安全员应符合人车比不得低于1:3的比例要求。此外，道路货物运输经营“原则上”应随车配备1名安全员，但《服务指南》未明确何等情况可豁免配备安全员。

《服务指南》对安全员的要求也进行了细化，并充分考虑了车辆OTA升级的情形。根据《服务指南》，安全员应当接受自动驾驶汽车技术和所从事相关运输业务培训，熟练掌握道路交通安全法律法规的规定、不同级别自动驾驶系统操作技能，熟知自动驾驶汽车运行线路情况，具备紧急状态下接管车辆等应急处置能力。自动驾驶汽车的自动驾驶功能变更或更新升级后，自动驾驶运输经营者要及时加强对安全员在岗培训，确保其及时掌握新功能、新技术、新要求。安全员应符合交通运输领域从业人员管理相关规定和要求，取得相应业务类别的从业资格。

4、安全保障

(1) 运输安全保障

《服务指南》要求自动驾驶运输经营者应建立健全运输安全保障体系，在正式运营前要制定自动驾驶汽车运输安全保障方案，明确自动驾驶汽车的设计运行条件、人员配备情况、运营安全风险清单、分级管控措施、突发情况应对措施等。

与《指南草案》相比，《服务指南》新增一条，要求自动驾驶运输经营者应与汽车生产企业、安全员等签署协议，明确各方权利责任义务，并组织对运输安全保障方案进行专业性论证和安全风险评估。在《道路交通安全法》尚未纳入自动驾驶条款的背景下，自动驾驶道路交通责任划分一直是行业关切之所在。通过让运营者、生产企业和安全员签署协议的方式，可以有效避免各方之间因法规尚不明确而产生纠纷的情形。从另一个角度来说，也赋予各个参与主体根据经营模式、合作情况界定职责的灵活空间。

此外，《服务指南》要求运输安全保障方案和安全风险评估报告应告知运营地交通运输主管部门、公安交警部门和应急管理部门，较《指南草案》中“运输安全保障方案及风险评估报告应当报属地交通运输主管部门备案”的规定有所调整。《服务指南》没有进一步明确该如何“告知”主管部门，我们建议汽车生产企业和自动驾驶运输经营者应和运营地的各个主管部门保持积极沟通，以确保在运营过程中准确理解和把握法规精神、原则和方向。

(2) 车辆动态监控

《服务指南》要求，符合《道路运输车辆动态监督管理办法》及国家有关规定的，要加强自动驾驶汽车动态监控，对车辆运行区域、运行线路、运行状况进行监控管理，及时提醒纠正和处理违法违规行为。运营地交通运输主管部门要督促自动驾驶运输经营者加强对运输车辆及安全员的动态管理。

(3) 运行状态信息管理

《服务指南》明确自动驾驶运输经营者应确保车辆技术状况良好，按照车辆使用说明书使用运行。根据该规定，汽车生产企业应切实保障车辆说明书中清晰阐释了运行条件和方式等。

此外，从事运输经营的自动驾驶汽车应当具备车辆运行状态记录、存储和传输功能，向运输经营者和属地交通运输主管部门及时传输相关信息。在车辆发生事故或自动驾驶功能失效时，自动记录和存储事发前至少90秒的运行状态信息。运行状态信息包括但不限于以下10项内容：车辆标识（车架号或车辆号牌信息等）；车辆控制模式；车辆位置；车辆速度、加速度、行驶方向等运动状态；环境感知及响应状态；车辆灯光和信号实时状态；车辆外部360度视频监控情况；反映驾驶人和人机交互状态的车内视频及语音监控情况；车辆接收的远程控制指令（如有）和车辆故障情况（如有）。

和《指南草案》相比，《服务指南》细化了运行状态信息所需的要素，同时运行状态记录的时间要求从“事发前至少90秒至事发后至少30秒”简化为“事发前至少90秒”，这一要求也和许多地方性法规（如《江苏省道路交通安全条例》、《上海市浦东新区促进无驾驶人智能网联汽车创新应用规定》）保持一致。尽管如此，我们注意到，《试点通知》的附件要求中提出“试点汽车生产企业和试点使用主体应当在事故发生后2小时内将事故发生前至少15秒（或自动驾驶系统激活时刻，两者可取较晚时刻）和事故发生后至少5秒（或自动驾驶系统退出时刻，两者可取较早时刻）的视频信息上传至地方平台”，基于此，根据不同法规的要求，实操中生产企业和自动驾驶运输经营者可能仍需对事故后的运行状态信息进行记录，以协助主管部门进行事故责任的溯源。

(4) 安全告知

《服务指南》新增了“安全告知”一节，要求自动驾驶汽车应在车身以醒目图案、文字或颜色标识，明确向其他交通参与者告知其自动驾驶身份。使用自动驾驶汽车从事城市公共汽电车客运、出租汽车客运、道路旅客运输的经营者，应通过播放视频或张贴标识等方式，向乘客告知车辆自动驾驶功能、安全乘车知识、安全设施使用方法、紧急逃生方法等事项。

该规定有助于帮助乘客、路人等其他交通参与者清晰识别自动驾驶汽车，提升其注意义务，并减少潜在交通事故和突发事件的风险。

5、监督管理

《服务指南》明确了日常监督、隐患整改、信息反馈三种监督管理模式。

其中，对于日常监督的管理模式，交通运输主管部门将会同有关部门，按照“双随机、一公开”要求，监督生产企业和运输经营者。鼓励地方交通运输主管部门可结合本地实际，制定高于《服务指南》的安全要求和措施。

三、评论及展望

在《指南草案》发布一年后，正式版《服务指南》终于发布，尽管整体脉络、结构都延续了《指南草案》，但是也不乏一些具有亮点的新规则，比如安全员配备要求、安全告知要求等，这些规定将助于保障运营安全和交通安全。

对于自动驾驶行业内的参与者来说，《服务指南》无疑释放了积极的信号，为自动驾驶行业良好、有序发展提供了明确和详细的指引，在很大程度上弥补了现行立法的相对滞后性所可能引发的潜在政策法规风险。

1. https://xxgk.mot.gov.cn/2020/jigou/ysfws/202312/t20231205_3962490.html

2. https://www.mot.gov.cn/2023zhengcejd/202312/t20231205_3962422.html