《企业中长期外债审核登记管理办法》正式出台，外债监管进入新阶段

2023.01.11 余永强雷天啸孙凤敏周辉袁屹峰

2023年1月5日，国家发展和改革委员会（以下简称“国家发展改革委”）出台《企业中长期外债审核登记管理办法》（以下简称“《管理办法》”），企业中长期外债正式迈入由部门规章监管的时代。《管理办法》将于2023年2月10日起施行，国家发展改革委于2015年9月出台的《关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》（发改外资[2015]2044号）（以下简称“2044号文”）同时废止。

一、《管理办法》的主要变化

相较于2022年8月26日国家发展改革委公布的《企业中长期外债审核登记管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”），《管理办法》在债务工具范围、募集资金用途、借用外债条件、受理起算时点、终止审核或不予同意变更程序、发行人及中介机构责任等方面进行了调整和完善，通过强化募集资金用途引导、完善事中事后监管、加强外债风险防范等举措，更好地保障企业中长期外债融资行稳致远。相关变化简要总结如下：

（1）债务工具范围

根据《管理办法》的规定，“本办法所称债务工具，包括但不限于高级债、永续债、资本债、中期票据、可转换债券、可交换债券、融资租赁及商业贷款等”，对比《征求意见稿》，《管理办法》删除了债务工具定义中的“优先股”。我们理解，在《管理办法》明确将红筹企业借用外债纳入管理范围的前提下，该等删除是合理的，亦体现了国家发展改革委对债务工具的内涵和外延进行审慎甄别的监管态度。但是，受限于债务工具定义中的“包括但不限于”、“等”类似兜底性的措辞，我们倾向于认为固定收益类的优先股仍可能被认定为实质属于债务工具而纳入监管，有待进一步观察实践发展。

（2）募集资金用途

在募集资金用途方面，《管理办法》删除了《征求意见稿》中“不得用于弥补亏损”的限制，并允许非银行类金融企业在外债审核登记申请材料中载明且获得批准的前提下，将其发债募集资金转借他人，为发行人将募集资金转借其关联方提供了空间。但是，企业是否需要在登记申请材料中就每一笔转借借款的借款主体、借款金额、借款期限等详细信息进行具体说明，以及如后续这些转贷的资金金额或借款主体发生变化，是否构成“募集资金用途发生重大变化”从而需要适用变更登记的相关规定，尚待进一步明确。

（3）借用外债条件

区别于《征求意见稿》，在借用外债的条件方面，《管理办法》不再将“已发行债券或其他债务未处于违约或延迟支付本息的状态”作为条件，在当前债务违约频发的背景下，为暂时陷入债务危机的发行人进行债务重组等操作提供了路径。

（4）受理及审核程序的细化及完善

相较于《征求意见稿》，《管理办法》对企业中长期外债的受理及审核程序进行了进一步细化和完善，主要包括以下三点：一是不再限制外债登记申请报告的提交途径，申请人既可以通过网络系统提交申请报告，也可以通过线下方式提交，保留操作的灵活性，也与《管理办法》第四条的内容相照应；二是对于受理起算时点的优化，对于申请报告或附件不齐全、不符合规定形式或不属于审核登记机关管理范围的情况，审核登记机关未在收到材料之日起5个工作日内告知的，自申报材料之日起即为受理。即受理起算时点由《征求意见稿》的“申请之日起5个工作日”修改为“申报材料之日”，进一步压缩审核登记机关3个月的审核时限，提质增效；三是对于未按时反馈补正回复的情形以及外债变更申请但理由不充分的情形，明确要求审核登记机关在作出终止审核或不予同意变更决定的同时向申请人说明理由，提高了外债审核登记工作的精细度和透明度。

（5）发行人及中介机构责任

在《征求意见稿》的基础上，对于违规借用外债的发行人及其主要责任人，《管理办法》删除了“暂停其开展或参与企业外债业务”的惩戒措施，仅保留了约谈和公开警告的监管手段；对于中介机构违规行为的界定，将“为违反本办法规定的借用外债活动提供相关中介服务”修改为“明知或应知企业违反本办法相关规定借用外债而为其提供中介服务”，在压实中介机构责任的同时，也充分考虑了中介机构面临的实际情况，提高了罚则的可执行性。

此外，虽《管理办法》废止了2044号文，与2044号文相关的《关于完善市场约束机制严格防范外债风险和地方债务风险的通知》（发改外资〔2018〕706号）、《关于对地方国有企业发行外债申请备案登记有关要求的通知》（发改办外资〔2019〕666号）、《关于对房地产企业发行外债申请备案登记有关要求的通知》（发改办外资〔2019〕778号）等规范性文件并未废止，该等规范性文件在被正式废止前，仍继续有效。我们预计国家发展改革委未来将发布与《管理办法》相配套的《办事指南》和常见问题解答，进一步细化《管理办法》的实施。

二、企业应根据《管理办法》完成的事项

根据《管理办法》，我们理解企业发行中长期外债，需在不同时间点、不同情形下完成不同的事项。我们以流程图的简要总结如下：