破冰与试点——跨国企业转让定价审查—中国海关和税务机关试点实施协同管理机制

近三年来，海关将进口货物审价的重点转向了特殊关系影响成交价格的审查，特别存在转让定价安排的龙头跨国企业是海关审查的重要对象。由于海关往往倾向于认定企业整体利润率过高是因为进口价格过低导致，需要调高进口价格补税；而税务机关恰恰相反，倾向于防止利润率过低侵蚀所得税税基。现有海关和税务机关各自的价格预裁定和预约价格安排机制虽可在一定程度上提高企业对执法的预见性，但是由于缺乏协调机制，在两部门相互冲突的税收目标下，跨国企业制定转让定价安排仍然面临不确定的税务负担和冲突的审查标准。而且，实践中海关很少对价格作出预裁定，预裁定更多被应用于归类领域。

2022年5月18日，深圳海关和国家税务总局、深圳市税务局联合发布了《关于实施关联进口货物转让定价协同管理有关事项的通告》（深关税〔2022〕62号）旨在解决这一问题。据悉，本次协同管理系在海关总署和国家税务总局共同指导下形成的全国首例海关、税务转让定价协同管理的方案¹（简称“本次方案”），很可能对其他地方的海关和税务机关形成示范、推广效应，非常值得存在转让定价安排的关联进口企业，特别跨国企业的关注。为此，我们结合过往应对海关转让定价审查的经验对本次方案中的重点内容做了分析、解读，供相关企业参考。

一、协同管理整体机制

本次方案的整体机制可以总结为“同时申请、共同但可分离的磋商评估、定价标准协调、联合一致执行”。

“同时申请”是指符合条件的企业同时向海关、税务机关提交《关联进口货物转让定价协同管理申请表》分别申请海关价格预裁定和税务机关税务预约定价安排。

“共同但可分离的磋商评估”是指海关和税务机关受理企业申请后，应当在受理之日起15日内启动联合评估工作，与企业就关联进口价格进行协商。但联合评估及协商期间，海关和税务机关可分别要求企业补充提交相关资料，可视工作需要各自或者联合访谈企业或者对企业进行实地核查。²

“定价标准协调”是指海关、税务机关与企业磋商、评估，共同达成转让定价审查方法、所用财务指标，最终按确定独立交易的四分位区间法，以某一个年度的实际财务指标是否符合公平交易值域的四分位区间值执行[根据《关联进口货物转让定价协同管理备忘录》（简称“《备忘录》”）模板，确定的系按中位值执行]。

“联合一致执行”是指海关和税务机关协商达成一致意见后与企业签署《备忘录》。同时，海关与税务机关分别作出价格预裁定决定或与企业达成预约定价安排。

二、企业适用协同管理机制的注意事项

（一）申请条件

向海关申请价格预裁定的条件为“预裁定的申请人应当是与实际进出口活动有关，并且在海关注册登记的对外贸易经营者”³；向税务机关申请预约定价安排的条件为“一般适用于主管税务机关向企业送达接收其谈签意向的《税务事项通知书》之日所属纳税年度前3个年度每年度发生的关联交易金额4000万元人民币以上的企业”⁴。

除此以外，还需注意《备忘录》模板中关于适用协同管理的“关键假设”⁵，若假设条件发生变化，申请人应在发生变化之日起30日内书面报告海关和税务机关，海关和税务按照相关规定协商修订或者终止《备忘录》。

（二）磋商及评估

磋商评估期间，由于尚未达成一致意见，企业仍可能面临海关和税务机关的分别审查要求，按期分别提交资料，接受现场核查等，否则可能导致磋商无法继续。

此外还需注意，定价标准确立的是价格确定的方法，并非具体的价格数值。符合独立交易原则的进口价格需根据前述价格确定方法进一步计算得出。

（三）备忘录的效力

适用协同管理机制的前提是海关和税务机关协商达成一致意见，否则不能适用协同管理机制。⁶

《备忘录》签署后，在适用期间对三方均有效⁷，这意味着企业不用面临海关及税务机关双重有冲突的转让定价审查风险；除情况发生变化外，海关及税务机关不再另行对企业进行审查。但应注意：

（1）《备忘录》适用期间每个年度终了后6个月内，企业需向海关和税务机关报送转让定价协同管理执行情况的纸质版和电子版年度报告，说明报告期内企业经营情况以及执行协同管理的情况（需要修订、终止协同管理备忘录的，应一并作出说明），海关及税务机关对企业报送的年度执行情况进行评估分析⁸，开展后续监控及处置。

（2）如海关和税务机关评估后认为《备忘录》的适用条件发生变化时，根据《备忘录》模板，三方将重新进入协商程序，无法达成一致的将终止《备忘录》的执行。

（3）此外还需注意，如企业未在《备忘录》期满之日前90日内提出续签申请，《备忘录》执行期满后自动失效。

三、 后续值得持续关注的方面

本次方案作为首次破冰性质的改革试点，有些方面尚不明朗，或者略显谨慎保守，后续在实际执行及推广中，以下问题是值得继续关注的：

（一）协同管理机制最终将成为一套直接调整实际成交价格的定价机制，还是仅调整征税所用完税价格/税基但不调整实际成交价格的定税机制尚待观察

所谓定价机制，即类似于进出口环节公式定价模式。企业可以二次修正向海关申报的价格，并将使得企业在下一年度根据三方确定合理利润数值修改本年度全年报关单实际成交总金额成为可能，既可能是“补税”，也可能是“退税”，并可在外汇结算上实现“多退少补”，从而实现海关征税的“完税价格”与“实际成交价格”一致。

税务机关规定“预约定价安排涉及适用年度或者追溯年度补（退）税款的，税务机关应当按照纳税年度计算应补征或者退还的税款，并向企业送达《预约定价安排补（退）税款通知书》”⁹。但海关审价原则上不调整实际成交价格。如本次协同管理机制对于海关而言仍仅是定税机制，则调整的只是“完税价格”，而不改变“实际成交价格”。作为定税机制确定的海关“完税价格”与“实际成交价格”之间仍然可能产生差异，使得企业将承担这种差异造成的损失。例如，如海关认为企业利润率过高而调低利润率并同时调高进口货物“完税价格”，将导致企业需要补税。但此时，海关并不调整企业“实际成交价格”，企业可能因补税（主要是关税，增值税因可抵扣不计入进口成本中，但大多货物的进口关税税率均很低）降低了微量的整体利润率，但不会因为支付的进口价款（即主要的进口成本）被要求提高而同步减少整体利润率，实际的应税所得额很可能几乎不会发生变化；反之，如税务机关认为企业利润率过低应予调高从而多交企业所得税，但是因为“实际成交价格”未被同步调低，从海关的角度考虑，整体利润率被调高意味着原先进口货物的价格存在高报，企业实际上多缴了进口税。但企业如据此向海关申请退税，基本上不可能实现。

当然，确定交易价格属于企业的经营自主权。所以，这一问题的本质是企业是否有权选择据此调整实际成交价格。

（二）利润率应以中位值作为标准，还是以合理四分位区间值作为标准

本次系协同管理机制首次（在《备忘录》模板中）书面明确“如低于或者高于中位值的，申请人需按照财务指标中位值进行价格调整”。这一点似乎说明，这次试点中对利润率的合理数值并不是一个区间范围，而是仅以中位值为唯一标准。

但是我们认为，按照独立交易原则，财务指标处于上、下四分位区间时均应认定为符合独立交易原则，固定地以中位值作为唯一标准显得僵化不合理。后续值得观察是否会松动为合理区间值。出于国家整体税收收入考量，且鉴于海关所征进口税的主体系增值税，关税很少而增值税可以抵扣，在海关与税务机关确能协调一致的情况下，不排除今后两部门共同使用能调高企业利润率的四分位区间值与企业协商（但企业的综合税负也将因此提高）。

（三）对于可比公司的选择能否提供兼顾海关和税务机关要求的明确原则或意见

在实务操作中，审核转移定价安排的非常关键一环在于如何确定合适的可比公司。长期以来，税务机关在这方面积累了十分丰富的经验，在实操中也形成了一些原则和做法。但是这些原则和做法未必能兼顾到海关审价的需求。这使得海关目前一直将企业向税务机关提交的转移定价文件资料（例如同期报告）（即便税务机关已审核认可）定位于“参考资料”，保留海关根据自身执法需求对提交税务机关的转移定价文件资料相关数据进行调整后再使用权力。

近年来在海关审核的转移定价案例中，要求更换可比公司重新测定合理利润四分位区间及中位值的事例时有发生。本次方案没有提及海关对可比公司选择的特殊要求，参与试点的企业如何能兼顾税务机关、海关两方的需求进而选择能被税务机关、海关共同认可的可比公司将成为参与试点企业及相关第三方中介服务机构面临的重大挑战之一。当然，我们更期待海关和税务机关能通过本次试点就可比公司选择提供更具兼顾性的明确原则和意见。

（四）进一步明确合理 “关键假设”条件的判断标准

《备忘录》模板中吸收了税务机关的预约定价安排制度中的“关键假设”条件规定，海关对此原先并无相关要求。税务机关对“关键假设”的规定为“分析评估影响行业利润水平和企业生产经营的因素及程度，合理确定预约定价安排适用的假设条件。”¹⁰其中，并没有具体规定假设条件，而是根据不同企业的情况确定。本次《备忘录》模板中明确规定了关键假设的具体条件，更具有明确性，是一大进步。但是作为海关、税务机关及企业共同执行的《备忘录》条款，很多条款对于作为海关审查进口货物完税价格的关键假设并不合适。例如，条件“五、在适用期间，没有出现需要申请人承担的重大服务质量问题”“六、在适用期间，没有出现需要申请人承担的重大法律纠纷或者诉讼”等。鉴于作为制度源头的税务机关的要求为合理确定假设条件，且税务机关发布的预约定价安排（参照文本）中该部分系留白待填，《备忘录》模板中的关键假设条件不排除在磋商中允许与企业进一步协商后进行修改。

四、结语及简评

虽然本次协同管理机制仍处于起步和试点阶段，很多地方需要在后续实施过程中进一步完善、细化，但总体而言我们认为本次试点是海关及税务机关主动服务企业的一个重要尝试和监管创新，有利于提高跨国公司对税务成本的预见性和稳定性，值得关注和参与。

[1] 详见“深圳海关12360”微信公众号发布的文章《【新政速递】联合解读，海关税务转让定价协同管理机制》，网址：https://mp.weixin.qq.com/s/VGwCOB475SDaX76wrQNSDA

[2] 详见《深圳海关 国家税务总局深圳市税务局关于实施关联进口货物转让定价协同管理有关事项的通告（深关税〔2022〕62号）》，网址（下同）：http://shenzhen.customs.gov.cn/shenzhen_customs/zfxxgk15/2966748/tzgg23/tztg79/4350171/index.html

[3] 详见《中华人民共和国海关预裁定管理暂行办法》（海关总署令236号）第四条

[4] 详见《国家税务总局关于完善预约定价安排管理有关事项的公告》（国家税务总局公告2016年第64号发布，下称税务64号公告）第四条

[5] 本备忘录选用的定价原则和计算方法基于以下假设条件：

一、申请人经营架构或者其经营活动内容、范围及规模没有发生重大改变。

二、申请人的经营模式、经济条件、商业活动、执行的职能、承担的风险、使用的资产以及进口货物主要结构、贸易模式与本备忘录的描述在实质上保持不变。

三、申请人的财务会计方法和分类没有发生重大的改变。

四、中国内地的会计、税务、海关、外汇等政策规定以及经济环境的变化对本备忘录的执行没有产生重大影响。

五、在适用期间，没有出现需要申请人承担的重大服务质量问题。

六、在适用期间，没有出现需要申请人承担的重大法律纠纷或者诉讼。

七、在适用期间，没有出现影响申请人经营的不可抗力事件。

[6] 详见《深圳海关 国家税务总局深圳市税务局关于实施关联进口货物转让定价协同管理有关事项的通告（深关税〔2022〕62号）》

[7] 详见《关联进口货物转让定价协同管理备忘录》模板

[8] 详见《深圳海关 国家税务总局深圳市税务局关于实施关联进口货物转让定价协同管理有关事项的通告（深关税〔2022〕62号）》

[9] 详见《国家税务总局关于完善预约定价安排管理有关事项的公告》（国家税务总局公告2016年第64号发布，下称税务64号公告）第九条第（四）项

[10] 详见《国家税务总局关于完善预约定价安排管理有关事项的公告》（国家税务总局公告2016年第64号发布，下称税务64号公告）第七条第（七）项