绿色低碳转型系列（九）：城镇供热供冷项目开发模式及建设运营关注要点探讨

前言

城市集中供热、供冷是城市公用基础设施的重要组成部分，与城市工业发展、居民生活息息相关。在住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）发布的《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》¹的指导下，随着市政公用行业市场化进程的加快，外资、民营等多种经济成分已逐步进入供热、供冷市场，行业竞争日益激烈。2022年3月22日，国家发改委、国家能源局下发《“十四五”现代能源体系规划》，其中指出持续推进北方地区冬季清洁取暖，推广热电联产改造和工业余热余压综合利用，逐步淘汰供热管网覆盖范围内的燃煤小锅炉和散煤，鼓励公共机构、居民使用非燃煤高效供暖产品；此外，推动核能、地热能、生物质能清洁供暖。据此，在“3060双碳”目标下，供热供冷领域将更加谋求节能高效、清洁性和低碳转型，对体制改革、设备更新、技术进步有更大需求。本专题文章我们将对城镇供热供冷项目的开发建设模式及项目在建设、运营中

一、项目开发模式概述

城镇供热、供冷项目的开发模式中通常主要涉及三类主体，一是上游热源/冷源生产企业，指的是为供热供冷经营企业提供热能、冷能的企业，常见的有热电联产企业（以下简称“生产企业”）；二是供热/供冷企业，即利用前述上游生产企业所提供的热能、冷能或者利用自身所生产的热能或冷能，进行供热供冷经营活动的企业（以下简称“经营企业”）；三是下游用户，即通过有偿方式使用经营企业提供的热能、冷能的单位或者个人，即终端用户（以下简称“终端用户”）。当前按照下游消费市场的终端用户划分，供热、供冷行业的终端用户可划分为工业用户市场和居民用户市场两大类。对于供热模式而言，通常还可划分为集中供热和分户供热两种模式。当前集中供热为我国北方地区常用的采暖模式，即在工业生产区或城市居民区内通过建设集中的热源向企业、居民进行生产、生活供热。在供冷方面，当前常见的依然为分散式供冷模式，目前我国南方已有部分城市开始探索集中供冷模式并出台相关政策文件，如前海、三亚、海口等。以下为我们根据相关项目经验所总结的城镇供热、供冷项目三类主要的开发建设模式：

1、自建或并购模式

自建或并购模式为供热供冷项目开发的一种常规模式，指的是投资人设立项目公司，通过自建或者收购相关供热、供冷资产（通常包括设备及管网）的方式对供热、供冷项目进行建设、运营，并作为经营企业与终端用户直接签署供热供冷协议，收取相关费用。实践中，一些投资人不仅仅收购与供热、供冷相关的管网、热力站等资产设备，还会同时自建或收购上游热源、冷源端资产，例如自建或收购热电联产电厂等发电端资产。此种方式下，投资人可以同时作为生产企业和经营企业，直接向下游用户提供热能、冷能。该模式下可以省去经营企业向上游生产企业支付热/冷采购价的环节，减少了投资人在上游端的成本支出。在协议签署方面，如投资人仅作为经营企业的，需和上游生产企业签署采购合同，并与下游终端用户签署相应供热、供冷合同。如投资人通过并购方式获得项目资产的，还需与资产转让方签署相应资产转让协议。

需要注意的是，部分地区（特别是长江以北地区）政府对于供热经营，特别是集中供热经营，可能要求投资人应通过特许经营方式取得当地某一特定区域的排他性经营权。据此，如投资人或项目公司未适当取得当地政府授予的特许经营权，则无法拥有该区域供热的排他性经营权及供热费收费权利。此外根据财政部、发改委等部门于2015年5月实施的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，国家在公共服务领域鼓励采用政府和社会资本合作模式（Public-Private-Partnership,简称“PPP”），吸引社会资本参与。在PPP模式下，社会资本方应通过竞争性方式选择，项目前期还需进行物有所值评价和财政承受能力论证等相关程序。

2、委托运营模式

我们在以往项目中采取的另一种模式为委托运营模式。该模式下，供冷供热项目的资产产权和项目管理运营权分别属于不同的实体。项目资产所有权人（即，项目业主）通常为当地政府或政府下设的企业或事业单位，受托经营人往往属于在技术能力、节能环保等方面有较丰富经验的能源管理服务商，项目业主有意愿将其拥有的供冷、供热设施交给受托运营人进行管理、运营和维护，受托运营人接受项目业主委托，接管原供冷、供热设施，获得项目的管理运营权。对于项目所收取的下游供热、供冷费用，双方通常通过签署相应委托运营合同的方式约定收益分成。在这种模式下，仍由项目业主与终端用户签订供热或供冷协议。

对于受托运营人来说，该模式下最重要的一项合同即为与项目业主签署的委托运营管理合同，合同相关风险要点参见下述第三节。

3、租赁经营模式

在我们经办的以往项目中，也有投资人考虑过租赁经营模式。租赁经营模式下，供冷供热项目的管理运营权人，系通过同第三方签署相应资产租赁协议，以租赁方式取得供冷供热资产的使用权。承租人所租赁的资产通常为已建成的供热、供冷设备及管网，不涉及到土地使用权的取得或者项目的承建问题。但是，从承租人角度，仍需要关注所有与项目建设及业务经营活动相关的审批证照是否适当取得。此外，建议投资人提前核查拟从事供热经营业务的地方性规定并与当地供热主管部门确认当地是否允许通过租赁资产的方式取得供热经营许可。此外，如前述自建和并购模式项下所提及的，投资人还需了解当地政府是否要求投资人通过特许经营方式或PPP方式取得区域供热的排他性经营权，以及以租赁方式获得资产使用权是否符合特许经营/PPP项目招标/竞争性谈判等文件的要求。

二、项目建设运营关注要点

1、特许经营权的取得是否已履行法定竞争性程序

根据国家发改委、财政部等部门于2015年6月1日实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“25号令”）的有关规定，实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。除了公开招标、竞争性谈判之外，常见的竞争方式还包括邀请招标、竞争性磋商等，当地政府或项目实施机构应当根据项目的需求及特点，依法选择适当的方式选择投资人。

但是，在实践中，政府出于招商引资的目的，有可能直接授予投资人或项目公司特许经营权并签署《特许经营协议》，而未履行适当的招投标程序。这种情况下，特许经营权的授予存在瑕疵，可能会给特许经营项目的稳定性带来不利影响。例如，相关利害第三方对特许经营权提出异议并向法院起诉时，法院可能裁决特许经营权的授予不符合法律规定，特许权人可能据此丧失特许经营权。此外，在履行《特许经营协议》的过程中，当地政府可能做出不利于特许经营权人的限制或安排，或在双方就协议履行发生争议时，特许经营权人有可能难以获得充分的法律保护。

2、与项目建设、运营相关的地方要求

对于供热项目来说，由于国家层面当前对于供热经营企业及供热项目的投资、建设及运营统一的规范要求非常有限，相关规定散见于各地出台的供热管理条例中，投资人在参与相关项目之前应首先了解当地法规对于此类项目的特定要求。以下根据我们以往项目经验列举常见的供热项目规划、项目类型、供热经营企业资质等方面的要求，供投资人参考。

（1）规划要求：从各个省市出的供热管理条例来看，多数省市要求供热工程在项目立项及建设前应首先纳入当地的供热专项规划。例如，《辽宁省城市供热条例（2020第二次修正）》、《吉林市城区供热管理条例（2020年修正）》、《内蒙古自治区城镇供热条例（2020年修正）》等规定中均要求新建、扩建、改建供热工程应当符合当地供热专项规划，并经当地供热主管部门审查同意后才可以进行项目建设。

（2）项目类型要求：燃煤锅炉所产生的污染物是大气主要污染物来源之一，不同地区对于燃煤锅炉的建设均有一定的限制要求。例如，内蒙古自治区要求在集中供热管网覆盖的区域，不得新建分散燃煤锅炉。集中供热管网覆盖前已建成使用的分散燃煤锅炉，应当限期停止使用，并将供热系统接入集中供热管网。山东省要求具备天然气供应条件且气源充足稳定的城市，应当严格落实煤炭消费减量替代要求，控制新建燃煤供热锅炉。此外，对于分散锅炉，即使并非燃煤类型锅炉，部分地区也采取限制态度，例如吉林市要求热电联产集中供热范围以外的新区开发和旧城改造，应当实行区域锅炉供热，在区域锅炉供热管网敷设范围内不得批准新建分散锅炉供热工程。在当前政府大力推进煤改电、煤改气等清洁能源供热模式的背景下，建议投资人重点发展地热能、生物质能等可再生能源和热电联产、利用工业余热等清洁热量生产技术，在项目建设前建议与当地政府主管部门确认项目类型的可行性，避免项目不具备建设条件。

（3）供热企业资质要求：我国供热行业，特别是集中供热行业具有较强的区域壁垒，一些省市要求企业如在某一地区进行供热经营的，应取得供热经营许可。投资人需关注该等许可的申请条件，例如，通常在申请供热经营许可时申请人需具备“与供热规模相适应且符合国家标准的供热设施”，但针对该等设施是否必须自有，还是可以通过租赁取得的问题，投资人需核查当地供热管理条例并建议与政府主管部门进行确认。此外，各地对于该等许可的有效期以及如供热企业拟停止从事供热经营活动时，相关许可的收回程序上有均不同要求，建议投资人在项目建设前提前了解，以便对项目整个流程有宏观把握。

对于供冷项目来说，特别是针对区域集中供冷，由于此类项目发展时间较短，国家层面暂无统一规定，且各个省市目前可查询到的公开规定也相对较少，从当前三亚、海口、深圳市相关部门出台的规定来看，各地对于区域集中供冷项目也有明确的规划先行要求，在项目实施方式上部分地区规定区域集中供冷应采用政府特许经营方式进行。对于项目资质来说，暂未看到地方政府层面对于供冷业务要求取得相关经营许可，建议投资人在项目实施前就相关问题和主管部门详细确认。

3、供热、供冷价格

根据国家发改委、住建部于2007年10月1日实施的《城市供热价格管理暂行办法》（发改价格[2007]1195号；以下简称“《热价办法》”），城市供热价格分为热力出厂价格、管网输送价格和热力销售价格，其中热力出厂价格是指生产企业向经营企业销售热力的价格，管网输送价格是指经营企业输送热力的价格，热力销售价格是指经营企业向终端用户销售热力的价格；城市供热价格原则上实行政府定价或者政府指导价，具体价格由各省市主管部门发布。在国家发改委于2020年4月发布并征求意见中的《城镇集中供热价格和收费管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）中新增一条“鼓励供热经营企业与非居民用户协商确定供热价格”。

在供热计费方面，根据《热价办法》及《征求意见稿》的有关规定，对于热力出厂价格，生产企业与经营企业之间应按热量计收热费。对于热力销售价格，国家层面推行基本热价和计量热价相结合的两部制热价。对于暂不具备按照两部制热价计费条件的建筑，可以按照供热面积计收热费。据此，当前供热经营企业对于居民集中供热价格并无定价权，仍需遵循政府定价或者政府指导价，对于非居民用户，政策趋势为协商定价。需关注的是，根据国家和一些地区煤热价格联动机制的相关规定，在煤炭等原材料价格上涨超过一定标准的情况下，将启动煤热价格联动，调高热力出厂价格和热力销售价格，就此问题建议投资人在对此类项目进行商业投资决策时予以考虑。

针对区域集中供冷价格，从目前已出台相关规定的省市来看，供冷费用的收费模式、收费标准以及调价机制等需由政府、供冷经营企业、第三方机构等讨论确定，而对于上游经营企业与生产企业的费用标准上，并无明确要求。据此，如投资人拟从事区域集中供冷项目，建议就价格事项与当地政府主管部门提前了解。如当地并未针对供冷项目供冷价格有明确要求，则供冷价格安排需在供冷合同中详细约定。

三、项目合同关注要点

如上述供冷供热项目模式中提及的，特许经营合同、资产转让合同、委托运营管理合同、上游热源冷源合同以及下游供热供冷合同为此类项目的常见合同（资产租赁合同相对少见，在此不做展开分析），结合我们以往项目经验，我们建议投资人在审阅此类合同时主要注意如下审查要点：

1、特许经营合同

根据25号令，特许经营协议应当主要包括以下内容：（1）项目名称、内容；（2）特许经营方式、区域、范围和期限；（3）项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等；（4）所提供产品或者服务的数量、质量和标准；（5）设施权属，以及相应的维护和更新改造；（6）监测评估；（7）投融资期限和方式；（8）收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整程序；（9）履约担保；（10）特许经营期内的风险分担；（11）政府承诺和保障；（12）应急预案和临时接管预案；（13）特许经营期限届满后，项目及资产移交方式、程序和要求等；（14）变更、提前终止及补偿；（15）违约责任；（16）争议解决方式等。投资人进行特许经营合同协商、谈判时，建议首先应关注上述内容是否均涵盖，特别是协议中对于一般补偿、提前终止补偿等事宜是否均已设定有利于投资人的保护机制。

其次，大部分投资人在项目运营中通常有融资需求，根据住建部于2004年出台并于2015年修订的《市政公用事业特许经营管理办法》，获得特许经营权的企业在特许经营期间擅自转让、出租特许经营权的，或擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管。据此，建议投资人在协议中明确约定项目收费权质押、资产抵押等的前置程序，例如是否取得特许方事先书面同意等。

2、资产转让合同

如投资人通过并购模式取得相关供热、供冷经营性资产或上游热源、冷源资产，则需与资产转让方签署相应资产转让协议。建议投资人在协议签署前对标的资产的权利归属、资产是否有法律瑕疵、是否有债务风险等事项提前进行尽职调查，了解资产情况，并在协议中对资产过户、移交、交易对价支付等事项进行明确安排。如资产转让涉及转让方人员的接受和安置事项的，也应在协议中对投资人是否与转让人员重新签署劳动合同、工作年限是否连续计算或补偿金事宜等作出妥当安排。

3、委托运营管理合同

投资人作为受托人在与项目业主签署委托运营管理合同时，需要特别关注双方之间的责任划分问题。例如，通常来说投资人仅作为运营方负责供冷、供热设施的运营维护，部分情形下还会涉及对原有供冷、供热设施的升级改造。据此，对于与项目建设期相关的合同（如设备采购合同，设计、施工合同及监理服务合同）履行事项，建议投资人关注合同中是否明确约定该等建设期合同的履行责任以及是否约定该等合同履行不得影响受托方正常行使管理运营权。此外，对于委托运营的具体资产应在合同中详细列明，避免因合同约定不清对于投资人的工作界面产生潜在争议。如果供冷供热的运营管理由不同的受托人或分别由业主及受托人负责，则还需要在委托运营管理合同中明确资产移交的程序及责任划分。在供冷、供热费用的收取方面，大多投资人倾向于和项目业主进行收益分成，建议委托方与受托方共同开设共管账户存储收取的相关供冷、供热费用，以监控资金、避免发生资金挪用。

4、上游热源、冷源合同

如投资人或项目公司并没有自建或并购的热源、冷源厂，则需要向上游生产企业进行采购，热源或冷源是否充足在一定程度上将依赖于生产企业的持续运营且向投资人或项目公司正常供能。建议投资人关注上游热源、冷源合同是否有效签署及协议期限。如未签署适当的采购合同，项目的能源供应可能因欠缺合同基础而存在不确定性，进而对供冷、供热业务造成不利影响。此外，投资人也应考虑若生产企业出现中断运营或发生违约、协议终止或无法续约的情形下，是否有相应应急计划，以避免因上游原因导致供热、供冷出现中断，影响公司的经营活动。值得一提的是，随着国家对清洁能源利用的要求越来越高，煤炭作为燃料供应已逐步受到限制，目前多数省市供热管理条例中已要求限制燃煤锅炉或电厂的建设，据此，投资人需关注所投资建设的供热、供冷项目所使用的源头端是否是燃煤锅炉或电厂，或者该等锅炉、电厂是否符合环保、排污等要求，并建议与当地生态环境部门了解其是否存在环保问题，是否存在被关停可能等。此外，部分省市（如吉林市）供热管理条例中对于经营企业与生产企业所签署的热源采购合同有备案要求，相关合同在签署后还应报供热主管部门备案。

5、下游供热、供冷合同

根据我们的项目经验，对于供冷供热合同，特别是居民供热合同，各地住建部门可能会有相关的模板文本，以便投资人或项目公司直接使用。在进行此类合同审查时，除了需识别常见的合同风险之外，对于供热供冷合同的草拟还需关注其是否符合项目所在地相关法律法规。例如，针对供热项目，各地供热管理条例中对于供热期间供热经营单位的义务已有一些原则性规定，例如针对供热期的最低温度要求、供热设施的维护管理义务等，投资人及项目公司在拟定相关条款时不得突破该等规定的要求。

结语

当前在国家政策的鼓励和支持下，供冷供热行业将向清洁、高效、节能方向发展，且随着工业化、城市化率的提升，供热、供冷行业未来将有持续的市场需求。投资人在此背景下参与供热、供冷行业有望迎来更多的市场机会。由于供热、供冷行业的建设与企业、居民的生产和生活质量息息相关，属于关系民生的重要基础性行业，这更加要求投资人应重视项目开发、建设和运营全流程的依法合规经营意识，加强项目管理，引导行业理性健康发展。

1. 住房和城乡建设部2016年9月22日颁布并于同日实施。