“无过错不处罚”在海关行政处罚中的理解与适用 ——写在新行政处罚法即将实施之际

过错责任是法律归责原则的基石，在公法领域无过错即无责任更是法治的一项基本要求。新修订的《行政处罚法》第三十三条明确规定“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”正是这一要求的体现。然而在海关的行政处罚中，为什么总给人的印象是不管企业有没有过错，只要申报错了就要处罚？新处罚法实施后，无过错主张提了有用吗，要怎么提？ 在新处罚法即将实施之际，笔者结合过往处理海关处罚事务的相关经历对这些问题作一些分析与评述。

一、“无过错不处罚”在行政处罚中的含义

行政处罚中对于行为人的过错，执法机关大多以推定的方式予以认定1，换言之，只要存在违法的客观事实和行为，即推定行为人存在主观过错，因而属于违法行为，具有可罚性。但是，推定毕竟不同于证实，存在已被证实的客观事实和推定事实之间的断裂或者跳跃，因此允许以反证的方式推翻推定的事实。所以，行政处罚中“无过错不处罚”的准确含义是，如果行政相对人能证明自身没有过错，则不构成违法，不应予以处罚；但行政相对人对自身没有过错负有举证责任，否则将被行政机关推定存在过错（这与刑事处罚举证责任不同，刑事处罚中侦查机关（例如海关缉私部门）等国家机关必须获得充分证据证实犯罪嫌疑人存在主观过错），构成违法，一般需要给予处罚（但也非一概进行处罚，具体需根据个案的情况确定）。实践中，行政相对人证明自身无过错并非易事，证明标准相当严格，甚至非常苛刻。这也是海关行政处罚给人的印象是只要申报有错，就会被海关处罚的主要原因。

本次处罚法修订只是将过错推定原则明确写入法律条文中，其更大的意义在于从规则上完善了行政处罚领域的过错责任体系，同时为行政机关对无过错行为作出不予处罚的决定提供法律依据。但应注意，本次修订并没有从根本上改变既有的行政处罚归责原则。

二、“无过错不处罚”在海关行政处罚中的运用

行政处罚中，无过错的证明逻辑一般是，强调行为人已经尽到审慎注意义务2，再给予行政处罚将起不到合理引导行政相对人群体改变错误行为模式、避免违法后果再次发生的作用。

在如何强调行为人已尽到审慎注意义务上，本文结合海关相关规定和常见、典型的海关无过错不处罚案例做了大体的归纳：一是纯因他人过错或不可抗力造成违法，二是超出行为人的合理认知界限造成违法，具体如下：

情形一：纯因他人过错或不可抗力造成违法

纯因他人过错造成违法常发生于因报关企业过错造成申报错误的情形中，实践中有大量此类案例。对于该等情形，《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第十七条3有明确规定，报关企业及报关人员未尽合理审查义务，或者因工作疏忽导致申报错误的，海关对报关企业和报关人员进行处罚。

此外，在归类申报错误的案件中，如申报的商品编码已经海关进行归类实质性审核，或者系依据海关作出的归类预裁定决定进行申报，则行为人对于申报错误的发生也不应认为具有过错。因此，海关不对行为人进行行政处罚。

但应注意，不处罚仍以行为人本身是否具有法定义务，以及行为人对法定义务是否已尽到了审慎注意作为前提。以前述归类申报错误为例，如商品已有具体、明确的归类规则，行为人只要尽到审慎义务就能确定正确的归类或者发现海关的错误归类，则即便海关已做过归类实质性审查或作出预裁定决定，仍要对行为人给予处罚。

至于不可抗力造成的违法，属于行为人尽到了谨慎注意义务仍然无法避免的情形。这种行为本质上不具有可罚性，否则行政处罚将毫无教育意义和预防作用。例如《中华人民共和国海关关于加工贸易边角料、剩余料件、残次品、副产品和受灾保税货物的管理办法》第九条4就规定，因不可抗力因素造成的加工贸易受灾保税货物，经海关核实后予以核销。

情形二：超出认知范围

此类情形常见于归类存在技术疑难的案件中。商品归类属于技术性和专业性很强的领域，部分商品由于技术上的疑难和复杂性，进口人无法准确申报归类具有客观、合理的原因。同样，如对因归类存在技术疑难造成的申报错误进行处罚，不仅不公正，也无法实现处罚的教育守法和预防违法的目的。因此，海关不对该类申报错误进行行政处罚。

在行政处罚法修订前，不予处罚的行为仅有两类，即违法行为超过2年处罚时限和违法行为轻微并及时纠正、没有造成危害后果。由于受法律规定不完善的限制，在过往海关行政处罚中，均仅能援引情节轻微并及时纠正、没有造成危害后果这一条款作为不处罚的法律依据。但本质上，海关在此类案件中遵循的是无过错不处罚的原则。

三、“无过错不处罚”在海关行政处罚案件适用过程中的争议

“无过错不处罚”是指因不构成违法而不应给予以行政处罚，而非已构成违法但没有必要给予行政处罚。但由于行政处罚法对这两类行为在处理上均表述为“不予行政处罚”，未做区分，可能导致在适用上发生争议。此外，在无过错（特别是纯因他人过错造成违法）行为中，如何界定行为人对法定义务已尽了审慎注意义务也是实践中的一大争议问题。

（一）关于“不予行政处罚”在适用上存在的问题

海关出具的《不予行政处罚决定书》的法律意义在于确认行为人存在违法行为，但没有处罚的必要，而不是没有违法行为、不应处罚。我们注意到，有些海关对于经海关做过归类实质性审查或者提交海关总署税收征管局进行归类审核的案件也出具了《不予处罚决定书》。对于此类案件，如非属例外情形，则存在明显不当之处。

依据《关税条例》相关规定，因行为人违法造成少缴、漏缴税款，海关有权追征三年的税款，并征收滞纳金；如非因行为人违法导致少缴、漏缴税款，则海关只能在一年内追征税款，且不能征收滞纳金。在涉税案件中，海关对于无过错行为（即没有违法行为、不应处罚）如仍出具《不予行政处罚决定书》进行处理，被处罚的相对人将因此被追征三年税款并征缴滞纳金，很可能导致行政纠纷的发生。

因此，在行政处罚法“不予行政处罚”中进一步区分不构成违法、不应处罚和构成违法但没必处罚这两种情形显得尤为重要。

（二）关于行为人审慎注意的界限问题

审慎注意义务的界限更多属于主观判断结果，理解不同往往导致不同的处理结果。兹以某海关的一起进口固体废物不予处罚案例5进行说明。

该起案例中，当事人与委托另一企业代理进口某化工品近20吨。代理企业依照委托采购完成后向海关申报进口。经海关两次送检鉴别，进口化工品均被鉴别为固体废物。最后，海关出具了《不予行政处罚决定书》，责令当事人退运货物，未给予行政处罚。

对于本案，笔者分析可能存在三种不同的处理意见：

第一种意见可能认为行为人在合同中约定进口的化工品是符合国家标准的产品，只是境外卖方提供的货物不符合合同约定的品质标准，造成输入固体废物违法后果的过错在于境外卖方而非行为人或其代理进口人。因此，不应对行为人进行行政处罚。

第二种意见可能认为，行为人在报关前有权利和义务验货（例如要求卖方寄送样品检验等）。导致违法输入固废的结果系因行为人怠于履行义务，没有尽到审慎注意，因此具有可罚性。但造成违法后果的主要过错在境外卖方，行为人的过错轻微，没有处罚的必要性，处理上应以教育为主。

第三种意见可能认为进口固体废物是国家严厉打击的对象，行为人既然存在过错，有必要给予行政处罚。但是过错较小，可以从轻或减轻处罚。

根据我们的经验，本案从固废数量近20吨上看，并不属于情节轻微。鉴于主管海关最后作出的是《不予行政处罚决定书》，有可能采纳了第二种意见。总之，如何界定是否尽到审慎注意义务是在适用“无过错不处罚”原则中的一大难点。在这一点上，本案提供了一个参照标准（特别是同类进口固体废物案件）——即属于境外卖方过错的，不予处罚境内进口人/货主单位。

1、海关总署2021年4月20日发布的《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定（征求意见稿）》的《海关办理行政处罚案件程序规定—修订说明》中也明确指明是过错推定。详见http://www.customs.gov.cn/customs/302452/302329/zjz/3634654/index.html

2、在行政法学中，主观过错的构成要素，例如是否直接参照适用刑法学领域的过错分类（包括故意和过失，意志因素和认识因素等），在理论上尚有争议。限于篇幅，本文未对这些理论问题做详细阐述。

3、第十七条：报关企业、报关人员对委托人所提供情况的真实性未进行合理审查，或者因工作疏忽致使发生本实施条例第十五条规定情形的，可以对报关企业处货物价值10%以下罚款，暂停其6个月以内从事报关业务或者执业；情节严重的，撤销其报关注册登记、取消其报关从业资格。

4、第九条：加工贸易受灾保税货物（包括边角料、剩余料件、残次品、副产品）在运输、仓储、加工期间发生灭失、短少、损毁等情事的，加工贸易企业应当及时向主管海关报告，海关可以视情派员核查取证。

（一）因不可抗力因素造成的加工贸易受灾保税货物，经海关核实，对受灾保税货物灭失或者虽未灭失，但是完全失去使用价值且无法再利用的，海关予以免税核销；对受灾保税货物虽失去原使用价值，但是可以再利用的，海关按照审定的受灾保税货物价格、其对应进口料件适用的税率计征税款和税款缓税利息后核销。受灾保税货物对应的原进口料件，属于发展改革委、商务部、生态环境部及其授权部门进口许可证件管理范围的，免于提交许可证件。企业在规定的核销期内报核时，应当提供保险公司出具的保险赔款通知书和海关认可的其他有效证明文件。

（二）除不可抗力因素外，加工贸易企业因其他经海关审核认可的正当理由导致加工贸易保税货物在运输、仓储、加工期间发生灭失、短少、损毁等情事的，海关凭有关主管部门出具的证明文件和保险公司出具的保险赔款通知书，按照规定予以计征税款和缓税利息后办理核销手续。本款所规定的受灾保税货物对应的原进口料件，属于进口许可证件管理范围的，企业应当按照规定取得有关进口许可证件。海关对有关进口许可证件电子数据进行系统自动比对验核。本办法第四条、第六条、第七条规定免于提交进口许可证件的除外。

5、http://www.customs.gov.cn//chongqing_customs/515860/515878/515880/515882/3630599/index.html