十年磨一剑——修正著作权法草案人大初审
2020.05.01 张红斌
2020年4月26日，《中华人民共和国著作权法修正案（草案）》（以下称《修正案草案》）提交全国人大常设机构--十三届全国人大常委会第十七次会议审议，并于2020年4月30日在中国人大网公布，公开征求意见。著作权法的修改正式步入全国人大审议阶段，这距离上一次《著作权法》的修改已整整十年，正可谓“十年磨一剑”。
本轮修改其实早在2010年《著作权法》颁布后不久就启动了。国家版权局分别于2012年3月31日和2012年7月6日，就《著作权法》修改草案两次公开征集意见，而国务院法制办也曾于2014年6月6日就《中华人民共和国著作权法（修订草案送审稿）》（以下称《送审稿》）公开征集意见1。
《修正案草案》共六章六十四条，基本上维持了现行《著作权法》的体例结构，仅第五章的名称由原来的“法律责任和执法措施”调整为 “著作权和与著作权有关的权利的保护”。
在具体条文设置上，《修正案草案》吸收了《著作权法实施条例》（以下称《实施条例》）、《信息网络传播权保护条例》以及《最高人民法院关于审理著作权民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》等法规及司法解释的部分条款，同时对与其他法律的衔接作出明确规定。
现就具体修改内容，简述如下：
一、总则
1、作者
《修正案草案》将作者的身份规定从“公民、法人或其他组织”修改为“自然人、法人或非法人组织”（第二条）2，这是对学界一直存在的争议进行的回应，也与《民法总则》以及《合同法》的规定保持一致。
2、著作权保护范围
《修正案草案》将著作权保护排除客体“时事新闻”修改为“单纯事实消息”。（第五条）
3、作品
现行《著作权法》仅列举了作品类型名称，有关作品的定义则规定在《实施条例》中。《修正案草案》第三条将《实施条例》中关于作品的定义上升为法律规定。并将“电影作品和以类似摄制电影的方法创作的作品”更名为“视听作品”，以涵盖随着新技术的发展而出现的新业态的作品，并与国际公约3接轨。
此外，《修正案草案》第三条第二款增加了作品登记制度，明确规定作品可以向有权登记机构办理登记。登记并非取得著作权的前提条件，但进行登记有助于公众了解作品权利归属情况，在发生侵权争议时也可作为权利归属的初步证据从而减轻权利人的举证责任，减少著作权纠纷。
4、权利行使原则
关于著作权人行使著作权的原则，《修正案草案》在现行《著作权法》规定的“不得违反宪法和法律”、“不得损害公共利益”的基础上，增加了“不得滥用权利影响作品的正常传播”。同时，也对相关权人行使相关权的原则做出了相同规定。
5、著作权集体管理组织
《修正案草案》明确了著作权集体管理组织的性质为非营利法人，并规定著作权集体管理组织根据授权向使用者收取使用费，并应当将许可使用费收取和转付、管理费提取和使用、使用费未分配部分等总体情况向社会公布，并应当建立权利信息查询系统，供权利人和使用者查询。
二、著作权
1、著作人身权和财产权
现行《著作权法》尽管规定“著作权包括下列人身权和财产权”，但对何种权利属于人身权或财产权并未进行明确的区分。《送审稿》中明确发表权、署名权和保护作品完整权4属于人身权利，其他权项属于财产权利，但《修正案草案》删除了《送审稿》的该调整内容，仍维持现行《著作权法》的规定不变。此外，《送审稿》曾删除了修改权、汇编权，用改编权吸收摄制权、用表演权吸收放映权，并将广播权改称为播放权，但《修正案草案》仍然维持现行《著作权法》规定的著作权17项权项及其名称不变。（第十条）
2、明确出租权的对象
《修正案草案》明确出租权的对象为视听作品、计算机软件的原件或复印件。（第十条第一款第七项）
3、修改广播权的定义
广播权来自《世界知识产权组织表演和录音制品条约》 的规定，旨在规制无线广播以及通过有线或无线方式转播作品的行为，我国在2002年修改《著作权法》时增加了有关“网络传播权”的规定，广播权与网络传播权的实质内容都与作品传播有关，这两项权利一直备受诟病，主要是因为两者不能完全覆盖传播行为。
为了避免将广播权再拘囿于“广播”的字面含义，《送审稿》曾将“广播权”改为“播放权”，而《修正案草案》仍恢复使用“广播权”这一用语，但将其定义修改为“指以有线或者无线方式公开播放或者转播作品，以及通过扩音器或者其他传送符号、声音、图像的类似工具向公众传播广播的作品的权利”。（第十条第一款第十一项）
修改后的广播权适用于非交互式传播作品，以解决实践中网络的定时播放和直播等问题；而信息网络传播权适用于交互式传播作品。
4、演绎作品的双重许可
就改编、翻译、注释、整理已有作品而产生的作品的出版、演出使用、录音录像使用，均需要分别取得这四类演绎作品著作权人和原作品著作权人的许可，相关内容在现行《著作权法》第三十五条、第三十七条第二款、第四十条第二款中分别已有规定。《修正案草案》将该等内容整合为一个条款，即“使用改编、翻译、注释、整理已有作品而产生的作品,应当取得该作品的著作权人和原作品的著作权人许可。” （第十二条第二款）
5、合作作品的使用方式
两人以上合作创作的作品为合作作品，其著作权由合作作者共同享有。但是，实践中围绕如何使用合作作品，经常容易发生争议。因此，《修正案草案》就合作作品的使用增加规定：通过协商一致行使;不能协商一致,又无正当理由的,任何一方不得阻止他方行使除转让、许可他人专有使用、出质以外的其他权利,但是所得收益应当合理分配给所有合作作者。
6、增加特殊职务作品的类型
所谓特殊职务作品，是指现行《著作权法》第十六条第二款规定的署名权以外的著作权权利归属于单位的职务作品。《修正案草案》在现有的两种特殊职务作品类型基础上增加“报社、期刊社、通讯社、广播电台、电视台及所属媒体的工作人员创作的职务作品”作为第三种类型的特殊职务作品。
三、相关权
相关权，又称为邻接权，在现行《著作权法》上被称为“与著作权有关的权利”，具体包括出版者对其出版的图书或者期刊的版式设计享有的权利，表演者对其表演享有的权利，录音录像制作者对其制作的录音录像制品享有的权利，广播电台、电视台对其播放的广播电视节目享有的权利。《送审稿》中曾使用了“相关权”的用语，并进行了定义，但《修正案草案》删除了该等内容。《修正案草案》对相关权的修改主要包括：
1、表演者的出租权
《修正案草案》就表演者的权利方面，增加了表演者对录有其表演的录音录像制品许可他人出租的权利。（第三十七条第一款第五项）
2、职务表演
《修正案草案》“表演”这一章节部分，增加了有关职务表演的规定，该规定考虑到了实践中迫切需要解决的演员与演出单位之间的关系问题，尊重当事人意思自治，署名权以外的其他权利可以由演员与演出单位约定。在当事人没有约定或约定不明的情况下，将职务表演的相关权利赋予演出单位，但演员享有表明身份的权利。（第三十八条）
3、录音制作者的获酬权
现行《著作权法》规定录音制作者对其制作的录音录像制品，享有许可他人“复制、发行、出租、通过信息网络向公众传播”并获得报酬的权利，《修正案草案》将该获酬权作出修改，增加录音制作者对他人“以无线或有线播放，或者通过传送声音的技术设备向公众传播”录音制品时的获酬权。（第四十三条）
四、权利的限制
1、合理使用
著作权合理使用制度是对著作权进行限制的重要制度，是指在未经著作权人事先许可的情况下在法定范围内无偿利用其作品，而不会构成侵权，旨在解决在相关条件下利用他人作品而不会构成侵害著作权的问题。
《修正案草案》在其第二十二条对合理使用制度主要作了以下调整：（1）增加了“合理使用”的原则性限制——“不得影响该作品的正常使用，也不得不合理地损害著作权人的合法权益”，这与伯尔尼公约等国际条约的规定一致。（2）明确了报刊电视台等媒体不可避免地再现或引用已发表作品的目的由“为报道时事新闻”修改成“为报道新闻”。（3）基于学校课堂教学或者科学研究的合理使用方式，在现行《著作权法》规定的“翻译或者少量复制”之外，增加了“播放”这一方式。（4）将临摹、绘画、摄影、录像的艺术作品的设置陈列场所由“室外公共场所”扩大至“公共场所”。（5）增加了一种合理使用的情形，即“以阅读障碍者能够感知的独特方式向其提供已经发表的作品”。
2、教材的法定许可
《修正案草案》将现行《著作权法》规定的“为实施九年制义务教育和国家教育规划而编写出版教科书”修改为“为实施义务教育和国家教育规划而编写出版教科书”，删除了“九年制”，为将来义务教育扩展至高中阶段时相关高中教材的法定许可作了伏笔性规定。《修正案草案》将对教材法定许可的作品范围扩大至图形作品，并且删除了原来的但书内容（即作者事先声明不许使用的除外），强化了教材的法定许可。（第二十三条）
五、权利的保护
《修正案草案》将现行《著作权法》第五章的名称由原来的“法律责任和执法措施”调整为 “著作权和与著作权有关的权利的保护”，补充和修改了相关条款内容。
1、技术保护措施和权利管理信息
我国现行《著作权法》在第四十八条“侵权行为的行政责任”中将未经许可避开或破坏技术保护措施和擅自删除或改变权利管理信息界定为侵权行为。但是，可以明确的是，技术保护措施和权利管理信息本身并不是著作权的内容，只有当避开或破坏技术保护措施和擅自删除或改变权利管理信息这两种行为达到损害著作权人或邻接权人的利益时，才会与著作权侵权联系起来。因此，《修正案草案》将技术保护措施和权利管理信息的相关内容作为第五章“著作权和与著作权有关的权利的保护”的内容加以规定。
对技术保护措施和权利管理信息规定相关条款主要来源于《网络信息传播权保护条例》。不过，对破坏技术保护措施的例外条款，《修正案草案》较之于《网络信息传播权保护条例》增加了一项，即“进行加密研究或者计算机程序反向工程研究”（第四十八条第一款第五项）属于破坏技术保护措施的例外。
2、损害赔偿
《修正案草案》第五十三条规定，关于损害赔偿的计算，按照（1）权利人的实际损失、或者（2）侵权人的违法所得、或者（3）权利许可使用费的倍数或者（4）五百万元以下数额的顺序采用其中一种方法确定赔偿金额。其中权利许可使用费的倍数是新引入的损害赔偿计算方式，对于难以证明实际损失或侵权人违法所得时计算赔偿额有一定的帮助作用。
同时，《修正案草案》引入了惩罚性赔偿机制，即“对故意侵犯著作权或邻接权，情节严重的，可以在按照实际损失、侵权人的违法所得或者权利交易费用的倍数计算方法确定数额的一倍以上五倍以下给予赔偿。”
关于损害赔偿的举证责任，《修正案草案》规定，“人民法院为确定赔偿数额，在权利人已经尽力举证，而与侵权行为相关的账簿、资料主要由侵权人掌握的情况下，可以责令侵权人提供与侵权行为相关的账簿、资料；侵权人不提供或者提供虚假的账簿、资料的，人民法院可以参考权利人的主张和提供的证件确定赔偿数额”，降低了权利人的举证责任。（第五十三条第四款）
3、行政执法措施
关于地方著作权行政主管部门，《修正案草案》将“省级人民政府著作权行政管理部门”调整为“县级以上地方主管著作权的部门”，这有助于加强著作权侵权的行政查处和执法。
就著作权侵权行为行政执法措施，《修正案草案》增加了著作权主管部门询问当事人、调查违法行为、现场检查，查阅、复制合同、发票、账簿与其他有关资料以及查封、扣押有关场所和物品等职权（第五十四条），并进一步明确有关当事人的协助和配合义务。
评论
现行《著作权法》曾在2001年10月27日以及2010年2月26日先后进行过两次修改。本次《著作权法》的修改与以往的两次修改不同，《著作权法》第一次修改是为了满足知识产权国际条约TRIPS 的最低保护标准，第二次修改是基于美国与我国在WTO有关我国知识产权执法的争端结果，其修改的具体内容也仅是对个别条款的修正，具有很大的局限性，未能解决现行《著作权法》对权利保护不足、著作权授权机制和交易规则不畅这两大矛盾。但此次修改是一次主动、全面的修改，修改目的是适应我国经济与技术发展的需要，其修改须在多方利益相关者的参与和博弈中进行，修改涉及面甚广，修改过程也比较漫长。5
从《修正案草案》的内容来看，此次《著作权法》有较大幅度的改动。立法者以鼓励创作、提高著作权保护水平、进一步打击侵权行为为原则。在鼓励创作上，《修正案草案》注重作者、表演者等的报酬权，通过提升创作群体的收益鼓励创作。在提高著作权保护水平上，一方面将在维持现有著作权权体系、相关权体系基础上进一步修改完善，部分著作权权能的内涵外延范围有所扩大；另一方面在权利保护上，完善救济措施，并在侵权行为认定、损害赔偿等方面减轻权利人的举证责任（如明确权利人合理举证后的举证责任相对转移，损害赔偿额可参照许可费倍数等）。在打击侵权行为方面，包括加强行政执法措施，提高法定赔偿额，增加惩罚性赔偿等。整体而言，《修正案草案》较之于现行《著作权法》有大幅的进步。
不过，围绕《著作权法》的修改，也仍存在不少有争议的内容，如《送审稿》中曾规定的“赎回权”、“追续权”、“孤儿作品”等内容在《修正案草案》被删除，著作权集体管理制度是否需要规定延伸集体管理等。这些问题尚需进一步澄清或研究。在《著作权法》修改立法过程中，相关利益方的博弈也将对其最终走向产生深刻影响。随着《著作权法》的修改进入全国人大常委会的审议议程，其修改进度将会进一步加快。对《著作权法》的立法修改动向我们将进一步予以关注。
注：
[1] 对《送审稿》的评述，参见张红斌、左玉茹著：《中国著作权法第三次修订草案（送审稿）评述》（载《交大法学》2015年第一期）
[2] 如无特殊说明，本文括号中的法条特指《修正案草案》的条款。
[3] 1976年2月通过并实施的《关于发展中国家著作权的突尼斯示范法》、1989年4月缔结的《视听作品国际登记条约》中均使用了“视听作品”的用语。2012年6月签订并于2020年4月28日生效的《视听表演北京条约》也使用了与“视听作品”非常接近的用语“视听录制品”。
[4] 鉴于《送审稿》将修改权纳入保护作品完整权范畴，所以《送审稿》实际上是明确现行《著作权法》规定的17项权项中的前四项为著作人身权。
[5] 参见张红斌、左玉茹著：《中国著作权法第三次修订草案（送审稿）评述》（载《交大法学》2015年第一期）
