欧盟《外国补贴条例》执法观察与合规建议

引言

随着全球政治与经济生态的新变化，近年来全球经贸规则也在不断演变与调整。欧盟的《Foreign Subsidies Regulation》（《外国补贴条例》简称“条例”或“FSR”）作为一项具有重要影响力的法规，酝酿于2020年，实施于2023年，旨在规制所谓“外国政府补贴对欧盟单一市场竞争带来的扭曲”。

该条例实施后，在实践中与中国企业产生了诸多交集，引发了一系列备受中国企业关注的案件。2025年1月9日，中华人民共和国商务部（简称“商务部”）发布公告2025年第3号，认定欧盟外国补贴条例构成了贸易投资壁垒。在此背景下，本文深入剖析了《外国补贴条例》的调查流程，帮助企业更好理解条例的关键概念，并提供合规建议。

一、《外国补贴条例》调查流程详解：企业范围、外国补贴定义、执法程序与合规要点

为了帮助计划赴欧发展的中国企业充分理解《外国补贴条例》，以下将按照该条例的调查流程，对关键概念和规则进行系统梳理，并为业务涉欧企业给出合规建议。

1. 适用企业范围与申报义务 

欧盟《外国补贴条例》的适用对象涵盖所有在欧盟从事经济活动且可能受益于第三国补贴的企业，重点聚焦于两类交易——并购投资和公共采购。对于并购投资交易，当触发以下双重门槛时企业需主动申报：一是目标公司在欧盟境内的年营业额至少达到5亿欧元，二是交易各方在交易前的三年内从非欧盟国家获得的累计财政资助金额不低于5000万欧元。

对于公共采购，《外国补贴条例》设置了类似的申报门槛：合同估值不低于2.5亿欧元，且投标人来自每个第三国的财务资助金额至少为400万欧元。一旦参与此类重大标的的投标，企业必须如实申报其获得的所有相关外国财政资助。在等待欧委会审查期间，招标方不得将合同授予该投标人（即暂停义务），直至欧委会决定是否批准。

此外，欧委会还拥有自主调查权，可以针对低于门槛的并购或招标，以及其他一般市场情形发起调查。换言之，即便企业认为交易规模不大或补贴金额不高，也不能掉以轻心；只要欧委会怀疑存在外国补贴导致的竞争扭曲，就有权介入调查。这种执法自由裁量的存在，要求企业在涉欧重大交易中都预先评估《外国补贴条例》风险。

2.“外国补贴”的定义与类型

什么构成补贴或者“需要干预的”补贴，在国际经贸法律领域早有基本共识。根据《外国补贴条例》，外国补贴被界定为由第三国直接或间接提供的财政资助，该资助给予受益企业经济优势并具有有限性(limited)（即限定于特定企业或产业）。这一定义包含三个要素：财政资助、利益授予和有限性。仅从该定义来看，这与WTO《补贴与反补贴措施协定》（SCM协定）对补贴的的三要素定义非常相似，即财政资助、利益授予和专向性(specificity)。但是，《外国补贴条例》下的“补贴”的认定范围却比SCM协定下广泛。

首先，财政资助提供方不仅包括外国政府及其公共实体，还延伸到经分析可归属于外国政府的私人实体。这意味着只要考虑相关实体特征及其所在国法律经济环境后认定其行为可归因于政府，即可视为由政府提供。例如，即便某补贴通过国有企业或由政府指示的私营企业发放，欧委会也可能将其视作政府行为，这实际上降低了认定外国补贴的门槛。

其次，《外国补贴条例》明确将第三国补贴（即所谓一国政府向本国企业以外的其他国家企业提供的补贴）纳入规制范畴。世界贸易组织的SCM协定对出口国（原产国）的补贴有详细规范，但不涵盖第三国提供的补贴（起码目前在国际经贸法律界存在争议）。因为SCM协定第1.1条载明“.…..在一成员领土内，存在……财政资助”（英文原文within the territory of a Member…）。而《外国补贴条例》直接将第三国政府资助纳入监管范围，将其视作可能扭曲欧盟市场的源头。这一点对中国企业尤为重要：中国企业走出去在境外设立的子公司也可能被认为收到了中国政府的财政资助，被条例视为“外国补贴”。

此外，条例中外国补贴的种类涵盖广泛，包括但不限于：政府赠款、财政奖励和补助，税收优惠（如减免增值税、所得税等），低息或免息贷款，贷款担保，政府提供土地或资源的优惠定价，政府的资本注入，以及政府采购、许可中给予的特殊待遇等。

值得一提的是，欧委会在实践中对何种行为构成补贴采取了相当宽泛的解读。例如，在保加利亚列车采购案件中，某中国企业在国内参与了政府采购招标获合同，这本属于正常商业行为，却被《外国补贴条例》的执法机构欧盟委员会视作企业可能获得的“政府财务资助”而被要求申报；在罗马尼亚光伏电站采购招标中，参与招标企业在中国的增值税出口退税，也被欧盟委员会视作企业可能获得的“政府财务资助”而要求申报。模糊的标准增加了企业判断自身补贴状况的难度。鉴于此，中国企业需对照规定梳理过去三年内自身及关联方所有可能被条例所认定的补贴形式及金额，做到心中有数。

3.《外国补贴条例》调查程序与欧委会权力

欧委会针对外国补贴的评估采用“两步走”程序，即初步审查和深入调查。当企业提交申报（或欧委会依职权调查）后，首先进入为期20个工作日的初步审查阶段（在特殊情形下可延长10个工作日）。在此期间，欧委会评估申报的外国财政资助是否构成条例中的外国补贴，以及该补贴是否可能扭曲欧盟内部市场。若初步审查发现不存在明显问题，欧委会可在期限届满前终止调查并允准相关交易或投标继续进行；但一旦发现疑点（例如补贴金额较大且可能赋予不当优势），欧委会将立案进入深入调查阶段。深入调查通常在90个工作日内完成（可视情况延长最长达另外90天），欧委会将在此阶段对补贴的扭曲影响进行全面评估，并运用所谓“平衡测试”（balancing test）。平衡测试要求欧委会在评估某项外国补贴带来负面影响的同时，考虑该补贴对受补贴经济活动所带来的积极影响，从而在不利与有利因素间进行权衡。只有当负面影响被认定明显超过正面效益时，欧委会才会采取干预措施。这个环节类似于贸易救济中的“公共利益分析”，但《外国补贴条例》尚未明确积极影响评估的标准，相关指导意见可能要到2026年才逐步明晰。

在调查过程中，欧委会拥有强大的调查权力，可以向企业和相关第三方发送详询问卷、要求提供海量数据，必要时可进行现场突击检查获取证据。例如，欧委会曾对中国企业在荷兰和波兰的办事处进行了“黎明突袭”式检查，并要求企业提供其存储在中国境内服务器上的员工邮箱数据。中国企业还经常收到欧委会宽泛的信息索取清单，需在极短时间内提交大量经营和财务细节。这种紧张节奏对企业的组织应对能力是极大挑战，一旦拖延或信息不完备，欧委会可以据此推定企业不配合并推进不利认定。

更严峻的是，《外国补贴条例》程序缺乏透明度和明确规则保障。欧委会的调查通常不公开进行，企业难以及时获取案件信息，且对信息申报的边界、提交时限没有统一标准。企业几乎处于被动地位，既不清楚调查尺度，也无太多申辩渠道；即便要求举行听证等权利，条例和实施细则中也未明确保障。这种信息不对称和程序不透明，让企业很难有效捍卫自身权益，增加了合规的不确定性。

4. 潜在处罚与后果

若欧委会最终认定某企业受外国补贴影响导致竞争扭曲，可以采取多种补救措施或处罚以消除不利影响。首先，欧委会可与企业协商结构性或非结构性补救措施，包括但不限于：要求企业剥离特定资产、撤销或分离某项收购、退出部分市场活动，或对其在欧经营施加行为限制；在公共采购情形下，可能直接禁止向受补贴影响的投标人授标，相当于取消其中标资格。企业也可主动提出承诺，如限制自身某些业务行为，以换取欧委会批准交易。

除了这些“纠正”措施，条例还规定了严厉的罚款机制：对于未按规定申报就实施并购交易或在暂停期内违规获得公共合同的，最高可处以相关企业上一年度全球营业额10%的罚款；对于在调查中提供误导性信息、拒绝提供资料或不接受检查的，则可处以最高1%营业额的罚款，并可叠加每日最高5%平均日营业额的滞纳罚款，直至企业纠正不合作行为。此外，如果企业违反了欧委会要求的补救措施或承诺，也可能面临进一步处罚甚至交易无效等后果。从这些规定可见，《外国补贴条例》的处罚力度与欧盟竞争法中对垄断和并购违规的处罚等级相当。这种高压态势令企业在《外国补贴条例》调查中如履薄冰：一方面要竭力配合避免“不合作”指控，另一方面又担心一旦被判定存在扭曲补贴，将招致无法承受的处罚。实际上，多家中国企业在首批《外国补贴条例》调查中选择退出相关项目，正是出于对不确定调查结果及惩罚的顾虑，被迫以放弃商业机会来换取调查终止。

5. 中国企业的合规建议与应对策略

面对《外国补贴条例》带来的新合规挑战，中国企业应当未雨绸缪，构建全方位的应对方案，以降低被调查和受罚的风险。我们建议从以下几个方面着手：

• 建立内部合规体系，完善财务记录管理： 企业应在日常运营中建立系统化的政府资助信息记录和备份机制。务必详尽追踪各级政府提供的所有形式补贴，包括直接拨款、税费减免、土地优惠、研发资助、融资担保等。每笔补贴应记录金额、用途、授予主体及依据的政策文件等，并定期更新审查，确保数据准确完备。通过健全内部台账，企业才能及时判断自身是否踩在《外国补贴条例》审查红线之上，为申报做好准备。需要注意的是，在保存相关资料时要遵守中国法律对数据出境的限制。某些敏感信息（如涉及国家安全或商业秘密）可能依法不得向境外提供，企业应事先评估哪些补贴信息可以合法披露，哪些需寻求法律途径保护。这种预先梳理有助于在调查中与欧委会沟通解释，必要时通过法律程序争取豁免。总之，详实的公司记录和财务账簿既是合规基础，也是应对调查的利器。

• 提前进行《外国补贴条例》影响评估与供应链调整： 有意赴欧投资/并购或投标的企业，应在项目早期就进行《外国补贴条例》合规评估，研判自身及合作方所获补贴是否可能触发审查。一方面，对照《外国补贴条例》申报门槛，测算交易规模和相关财政资助金额，判断是否需要强制申报。即便未达门槛，也应评估被依职权调查的可能性，例如交易是否涉及欧盟敏感行业、企业是否可能被认为收到了大额政府支持等。在此基础上，可考虑对供应链和融资结构进行适当调整以降低风险。如果发现某些业务环节因大量使用政府补贴资源而可能成为欧委会关注点，企业可以酌情优化供应链，例如增加市场化采购比例、减少对单一国家补贴依赖等。另外，在组织项目投标或并购时，注意合作伙伴的背景，开展尽职调查以排查其补贴情况。若合作伙伴本身也大量依赖政府资助，同样可能引发《外国补贴条例》审查，从而拖累整个项目。通过提前了解伙伴的补贴来源、财务状况，企业可筛选相对“清白”的合作对象或采取防范措施，避免因合作方问题受到牵连。供应链的调整与合作方审慎选择，目的在于降低整体项目受到《外国补贴条例》干预的概率，使企业在拓展欧洲市场时处于更稳健的位置。

• 加强信息披露准备，及时应对调查请求： 鉴于《外国补贴条例》调查要求企业在短时间内提供大量信息，信息披露的前期准备至关重要。企业应当完善内部流程，一旦收到欧委会的信息要求，能够快速调动相关部门配合。在这方面，聘请专业法律顾问并提前介入是明智之举。经验丰富的贸易律师可以帮助企业梳理申报材料，确保提交内容的准确完整，避免因信息纰漏引发不必要的怀疑。同时，律师团队熟悉欧委会执法套路，能协助企业与调查人员沟通斡旋，在合法范围内争取更合理的时间和条件。例如，当企业面对繁琐的问卷或紧迫的截止期限时，律师可与欧委会交涉申请合理展期，或澄清申报边界以减轻企业负担。在遭遇突击检查等极端情况时，法律顾问更可现场指导企业应对。他们将确保欧委会执法不超越法定范围，维护企业的正当权利（如标记并留存被取走文件的副本等），并在事后协助企业答复后续询问。需要特别提醒的是，这些准备工作必须在事前就规划到位。若等到调查临头再临时抱佛脚，往往为时已晚。因此，计划进入欧盟市场的中国企业应尽早与专业人士合作，建立起《外国补贴条例》合规工作预案，以沉着应对未来可能的调查。

通过以上措施的综合运用，中国企业可以大幅提升《外国补贴条例》合规水平，降低遭遇监管阻碍的概率。当然，再充分的合规准备也无法完全杜绝被调查的可能。一旦成为欧委会调查对象，企业应冷静应对，在保证诚实合作的同时坚定维护自身权益。如果认为欧委会决定不公，企业可考虑在程序结束后向欧盟法院提起诉讼寻求救济。事实上，《外国补贴条例》作为一项新法规，其许多概念和边界仍在实践中摸索，企业的抗辩与上诉也是推动规则完善的重要途径。总之，“防”胜于“抗”，提前布局合规、降低触发风险，比事后被动应对要更有利于企业行稳致远。

二、对中国企业面临调查的挑战及国家层面的应对

欧盟《外国补贴条例》的实施，在实践中给相关赴欧中国企业造成一系列经营障碍。中国商务部于今年年初公布的贸易投资壁垒调查报告梳理了这些问题，并认为欧盟《外国补贴条例》相关做法对中国企业构成歧视性贸易壁垒。（中国商务部之前亦曾根据《对外贸易壁垒调查规则》对曾日本紫菜案、美国可再生能源补贴案、台湾地区限制大陆产品进口案等三个案件进行贸易壁垒调查。）

商务部公布的报告认为，中国企业在应对《外国补贴条例》调查时面临诸多挑战。中国企业的信息披露压力巨大，合规成本高昂，欧委会信息要求范围宽且界定不清，企业需在短时间内提供大量资料，还缺乏追踪补贴的内部体系，导致运营管理承压；中国企业市场机会受限，93% 的受访利害关系方认为该调查阻碍中国企业进入欧盟市场，采购方回避或设苛刻条件，企业直接经济损失约 156 亿元；欧委会调查程序不透明、不确定且高风险，欧委会未提供清晰认定标准，企业信息不对称，常受罚款威胁，部分企业无奈退出项目；法律和主权层面冲突风险显现，企业面临中欧法律义务矛盾，且缺乏有效争议解决机制，合规风险大增。这些制度设计上的欠缺，让中国企业深感自身权利缺乏保障，合规风险陡增。

根据《对外贸易壁垒调查规则》第33条，认定贸易壁垒后商务部可以视情况采取进行双边磋商；启动多边争端解决机制及采取其他适当的措施在内的多种措施。具体而言：

首先是在双边层面向欧盟交涉沟通。商务部贸易壁垒调查最终结论公布后，商务部新闻发言人就表示将通过双边磋商等方式，要求欧方纠正对中国企业的不公平做法。这意味着中方希望通过外交和对话途径，争取欧盟调整《外国补贴条例》的实施，使其回归公正透明、非歧视的原则。

其次，多边争端解决机制亦在考虑范围。鉴于《外国补贴条例》可能与欧盟在WTO项下的义务相冲突，中方不排除将此问题提交WTO争端解决机构裁决的可能。一旦诉诸WTO争端解决机制，欧盟将需要在多边规则框架下为《外国补贴条例》的合法性辩护。如果败诉，可能被要求调整相应措施。即便WTO机制当前面临上诉机构停摆等困难，此举也具有政治和法律意义。

第三，中国政府亦可以考虑反制措施保护本国企业利益。中国政府和行业协会可以加强对企业的指导与服务，例如发布《外国补贴条例》应对指南、组织培训，帮助中企提高合规能力。

结语

总而言之，欧盟《外国补贴条例》作为近年来国际经贸规则演进的产物，标志着全球主要经济体对补贴问题的博弈进入新阶段。对于有志于拓展欧洲版图的中国企业而言，《外国补贴条例》无疑增添了一道新的高门槛和不确定因素。但挑战与机遇并存：一方面，它促使企业加强内部治理、提升合规水准，长远看有助于企业自身的规范化经营和抗风险能力；另一方面，它促进企业和政府携手在国际舞台为公平竞争发声，推动完善多边规则以避免单边措施的滥用。在全球贸易规则重构和近期特朗普政府“对等关税”政策大背景下，我们将持续关注这一领域的发展，为中国企业提供最新资讯和专业支持，助力企业在风云变幻的全球市场中稳健前行。