跨境监管合作新进展——解读CSRC对瑞幸事件的评论

纳斯达克上市的瑞幸咖啡(Luckin Coffee Inc.)财务造假事件(“瑞幸事件”)引发相关媒体和业界对中国证监会(以下简称“证监会”)是否会根据今年3月1日实施的新证券法(以下简称“《证券法》”)第二条第四款¹行使长臂管辖权的讨论。结合证监会在瑞幸事件后表达的立场，我们认为，证监会目前更关注如何通过深化跨境监管合作支持境外证券监管机构查处其辖区内上市公司财务造假行为，而并非如某些观察者所称证监会借此阐明《证券法》域外效力²的情形。

本月内，证监会连续两次提及瑞幸事件。4月3日，证监会在其官网称其高度关注该事件并对该公司财务造假行为表示强烈谴责，同时指出证监会将按照国际证券监管合作的有关安排依法对相关情况进行核查(以下简称“4月3日声明”)。4月27日，证监会在其官网以问答的形式介绍了瑞幸事件发生后证监会在跨境监管合作方面工作的进展(以下简称“4月27日问答”)。以下是我们对证监会4月27日问答主要内容的梳理和解读。

1.证监会主动就瑞幸事件与美国证监会联系

证监会介绍自瑞幸事件发生以来其已主动就跨境监管合作事宜与美国证监会沟通并得到了美国证监会的积极回应。

2.证监会支持跨境监管合作

证监会强调其一向对跨境监管合作持积极态度，支持境外证券监管机构查处其辖区内上市公司财务造假行为。

3.证监会介绍过往对境外监管机构提供审计工作底稿的情况

证监会列举其在向境外监管机构提供相关审计工作底稿方面的进展，包括：

(i)在国际证监会组织(IOSCO)多边备忘录等合作框架下，证监会已向多家境外监管机构提供共计23家境外上市公司相关审计工作底稿，其中向美国证监会和美国公众公司会计监督委员会(PCAOB)提供的共计14家；

(ii)2019年10月，中美双方对香港会计师事务所审计的、存放在中国内地的在美上市公司审计工作底稿调取事宜达成了共识；

(iii)证监会在就PCAOB要求入境检查在PCAOB注册的中国会计师事务所和PCAOB寻找一个各方都能接受的检查方案。2013年证监会、中国财政部与PCAOB签署了执法合作谅解备忘录，并向PCAOB提供了4家审计工作底稿。2016至2017年，中美双方对一家在PCAOB注册的中国会计师事务所开展了试点检查，中方团队协助PCAOB对会计师事务所的质量控制体系以及3家在美上市公司的审计工作底稿进行了检查，2018年以来，中方参考国际审计监管合作的惯例，多次向PCAOB提出对会计师事务所开展联合检查的具体方案建议，最近一次是今年4月3日。最后，证监会称其期待尽快得到回应并与PCAOB进行进一步的合作。

我们的观察

首先，我们认为证监会4月27日问答着眼点在于强调跨境监管合作尤其是国际审计监管领域的合作，并未提及《证券法》有关域外效力的条款，因此不应过度解读为《证券法》下的“长臂管辖”。其次，证监会强调其最近一次向PCAOB提出对会计师事务所开展联合检查的具体方案建议日期为今年4月3日，而此日期正好为证监会4月3号声明谴责瑞幸事件的日期。结合4月3日声明相关内容，上述表态进一步印证了目前证监会采取执法行动的出发点还是在跨境监管协作，而非援引《证券法》进行域外执法。

我们注意到，IOSCO于2002年5月制定了《关于咨询、合作与信息交换的多边备忘录》(以下简称“多边备忘录”，MMoU)，证监会已于2007年正式签署了MMoU。IOSCO确立的证券监管的三项目标为保护投资者，确保市场的公平、高效和透明，以及减少系统性风险。我们理解，证监会在IOSCO多边备忘录等合作框架下协助、支持境外证券监管机构查处其辖区内上市公司财务造假行为，是题中应有之义。

此外，值得一提的是，2019年7月，财政部会同证监会、香港证监会在北京签署三方合作备忘录，对香港证监会调取香港会计师事务所审计内地在港上市公司的审计工作底稿作出了安排，并进一步细化和完善了两地监管合作机制。

我们期待下一步证监会与其它司法管辖区监管机构就相关跨境监管合作达成更为实质的成果。

我们将持续关注并及时与我们的客户分享最新的进展。

 1.《证券法》第二条第三款规定，“在中华人民共和国境外的证券发行和交易活动，扰乱中华人民共和国境内市场秩序，损害境内投资者合法权益的，依照本法有关规定处理并追究法律责任”。我们理解该条意味着《证券法》具有了一定的域外管辖效力，即在中国境外的场内或场外市场发生的证券发行或交易行为，如扰乱境内市场秩序或损害境内投资者合法权益的，可根据《证券法》追究其责任。

 2.《证券法》第一百七十七条规定：国务院证券监督管理机构可以和其他国家或者地区的证券监督管理机构建立监督管理合作机制，实施跨境监督管理。境外证券监督管理机构不得在中华人民共和国境内直接进行调查取证等执法活动。未经国务院证券监督管理机构和国务院有关主管部门同意，任何单位和个人不得擅自向境外提供与证券业务活动有关的文件和资料。