民促法下早教及幼托行业的监管政策及监管方向

2017年末的“携程亲子园事件”引起了社会广泛关注。2018年9月26日，上海长宁区人民法院公开审理了事件中被起诉的八名被告人，全部被告人当庭认罪。事件的直接责任人已被依法处置，但如何对早教和幼托行业进行依法规范和监管的问题仍然引人深思。

目前早教行业中机构类型多种多样，主要可以分为早教中心和幼托机构两类。一般而言，早教中心主营45分钟至1小时的早教课程，通常由家长陪同孩子参加，集中在双休日上课，与更为常见的文化教育类或素质提升类培训机构差别较大，其课程内容不以提升考试能力或技能能力为目标，而以亲子活动、培养婴幼儿的良好生活习惯为主；而幼托机构在近几年发展得尤为迅猛，其主营模式是围绕社区提供全天至数小时不等的托管班，集中在工作日运营，主要为父母提供照看婴幼儿的服务，几乎没有课程或培训内容。虽然早教中心与幼托机构的主营模式存在差别，但因其对人员、场地和器材需求的高度相似性，许多机构会同时经营早教中心及幼托两种业务。

本文旨在结合民办教育相关法律法规和政策对早教和幼托行业的监管现状进行梳理，并探讨未来可能的行业监管方向。

一、监管现状

目前，我国对早教中心、幼托机构的监管政策尚不明确且尚不统一。相关法律法规、部委规章及地方性法规、规章和监管政策对早教中心和幼托机构的监管规则如下：

（一）法律及行政法规

在国家法律法规层面，2017年9月1日实施的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称“《民促法》”）笼统规定举办实施学前教育的民办学校需要取得教育行政部门审批。《民促法》将民办培训机构大体划分为“举办实施…学前教育…及其他文化教育的民办学校”和“举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校”两类，要求教育行政部门和人力资源保障部门分别审批，并在《民促法》第六十五条中做了“本法所称的民办学校包括依法举办的其他民办教育机构”的兜底规定。针对“学前教育”而言，《民促法》规定学前教育“由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批”。

但是，《民促法》及现行有效的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称“《民促法实施条例》”）中皆未定义“学前教育”和“民办学校”，根据教育部相关部门的咨询意见，“学前教育”的具体涵盖领域并未十分明确。如果早教中心和幼托机构被认定为属于学前教育领域的民办教育机构，则早教中心和幼托机构均需取得教育行政部门审批。

（二）部委规章

卫生部在1980年曾出台《城市托儿所工作条例（试行草案）》，对三岁以下儿童的保教进行规范，且规定卫生行政部门领导各地区各类型的托儿所业务，但根据卫计委发近期公布的其现行有效的部委规章，《城市托儿所工作条例（试行草案）》已经不再继续施行。此外，卫生部于2010年11月实施的《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》及于2012年3月发布的《托儿所幼儿园卫生保健工作规范》，作为幼托机构卫生领域的主要监管法规，适用于“招收0-6岁儿童的各类各级托儿所、幼儿园”，其中罗列了托儿所幼儿园的卫生方面详细监管要求。托儿所卫生保健领域的监管法规最为健全，侧面反映了幼托这一行业的卫生保健属性较强的性质，但不能因此认为卫生部门排斥其他部门的监管权限，托儿所的主管机关仍未被明确。

就法律、行政法规和部委规章层面，暂无针对早教中心业务的现行专门规定。

（三）地方性法规、规章和监管政策

早教中心和幼托机构能否设立、如何设立以及由哪个部门进行主管，各省、自治区、直辖市的监管政策相互差别较大。部分省市对幼托机构尚有成文规定，对早教中心则暂无。总体而言，少数省市规定教育行政部门是幼托机构主管部门，而更多省市则在未指明主管部门的情况下规定卫生行政部门主管幼托机构的卫生保健领域，教育行政部门协助管理；部分省市还赋予了妇联等机构对于早教中心和幼托机构的监管权限。以教育资源最为集中的一线城市为例，围绕早教、幼托、幼儿园等机构的运作规范及监管安排，往往引起社会及监管部门的广泛关注：

上海 上海“携程亲子园事件”前，上海市教育委员会、上海市卫生局及上海市民政局即已颁布《上海市民办早期教育服务机构管理规定》等相关文件，规定对0-3岁儿童的早期教养受教育、卫生部门业务指导，并规定“民办早期教养服务机构举办者应当符合《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》对于举办者的要求”，同时列举了一系列有关卫生保健、房屋建筑、人员素质方面的条件。“携程亲子园事件”后，上海市政府办公厅、市教委、市卫生计生委、市地税局、市工商局、市食品药品监管局、市总工会、市妇联、市房管局等部门在2018年4月至7月先后更新或新出台了一系列有关3岁以下幼儿托育机构的地方规章和规范性文件，分别为《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》、《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》以及《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》等文件。该些文件中规定教育行政部门是幼托机构主管部门，详细设定了设置标准、设置流程和审批手续，划分了与幼托机构日常经营相关监管部门的权责。

北京 北京曾于1994年出台过《北京市幼儿园、托儿所办园、所条件标准》，并于2001年出台过《北京市学前教育条例》。其中，《北京市学前教育条例》规定托儿所及其他对学龄前儿童实施教育的机构都属学前教育机构，并规定由区县级教育行政部门对本辖区内的学前教育机构进行监督指导，但《北京市幼儿园、托儿所办园、所条件标准》中实际上并未包含托儿所的设立标准。2017年底的北京“红黄蓝幼儿园事件”后，当地政府部门一度加大了对于幼儿园、早教、幼托等机构的监管力度，并导致部分区县更难设立和运营早教中心和幼托机构。

广州广州所在的广东省在教育行政部门层面没有针对早教及幼托的现行统一的规定。省级层面的《促进学前教育普惠健康发展行动方案》中仅规定由省教育厅负责“鼓励有条件的幼儿园面向家长和社区开展公益性的0-3岁早期教育指导”，而《广东省托儿所幼儿园卫生保健管理办法》整体上规定教育部门协助卫生部门监督管理幼托园所卫生保健工作。就广州市当地要求，其曾出台注册审批办法，规定托儿所亦需要取得教育行政部门审批，托儿所由教育行政部门管理，部分区县规定托儿所需要与早教中心分离管理，托儿所开办条件与幼儿园相同，且都需要取得教育行政部门审批，并符合幼儿园相关场地、师资等要求。

深圳 深圳目前尚未出台专门针对早教中心、托幼机构的政策文件，主要监管部门亦尚未明确。按照当地要求，目前幼托机构、午托班等均不允许设立，早教培训在实践中可以设立，但需要经营范围写“舞蹈培训、音乐培训”等，按照普通经营范围申办营业执照。在2018年的深圳市两会期间，就有多位政协委员指出深圳早教托幼服务机构监管部门缺失的问题。

总体而言，目前一线城市对于早教及幼托的监管规范仍然存在非常大的差异。一般而言，教育部门被认为应当是早教及幼托的主要监管部门，卫生部门主要负责卫生保健监管工作，但实践因卫生保健立法相对健全而教育行政立法缺位，导致卫生部门反而相对成为了早教幼托的主要监管部门，此种监管现状在一定程度上不能满足早教及幼托的行业发展需求。

为便利读者初步了解全国各地对于早教及幼托行业的一般监管规定及实践操作，我们结合对各地监管规则的初步检索以及对相关政府部门的匿名咨询，将全国各省、自治区、直辖市针对早教中心及幼托机构的监管规则和实践操作初步整理如下，仅供读者参考：

综上所述，各省对早教中心、幼托机构的监管口径并不统一，且经常出现各省之间监管规则不一致甚至相反的规定，这给民间资本在早期教育领域的投资带来了一定程度上的混乱和不利影响。

我们在近期主办的多项早教中心及幼托机构收购项目的尽职调查中发现，为了配合前述种种复杂且难以预测的监管要求，行业中的早教中心和幼托机构通常以经营范围为咨询类的有限公司申请工商注册，其中教育咨询服务的对象为0-3岁儿童的家长，因此可以不在经营范围中提及针对0-3岁儿童进行早期教育或托育的经营实质，也就不向教育行政部门申领办学许可。这一做法在一定程度上回避了相关教育行政部门的监管，并不有利于早教及幼托行业的长期发展需要。

二、《民促法》对早教及幼托行业的监管方向

目前尚未落地的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称“《修订草案》”）依据教学内容将民办教育主体划分为民办学校、文化教育类培训机构和素质提升类培训机构。根据《修订草案》的分类，早教中心可以被归入素质提升类培训机构，但幼托机构仍难以被囊括入任一类别。

《修订草案》的第十三至第十五条对业务内容各不相同的民办培训教育机构进行了分类管理，规定“设立招收幼儿园…阶段适龄儿童、少年，实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办培训教育机构，应当依据民办教育促进法第十二条的规定，由县级以上人民政府教育行政部门审批”。而“设立实施语言能力、艺术、体育、科技、研学等有助于素质提升、个性发展的教育教学活动的民办培训教育机构，可以直接申请法人登记，但不得开展第一款规定的文化教育活动”。根据《修订草案》的分类，早教中心落入实施有助于素质提升、个性发展的教育教学活动的民办培训教育机构一类，可以直接申请法人登记而无须其他前置审批。如果《修订草案》相关规定顺利落地，可以使早教中心摆脱长期以来难以办理工商登记的窘境。值得注意的是，《修订草案》中对民办学校、民办培训教育机构的分类以及相应监管措施与《民促法》并不一致，对于早教中心和幼托机构是否应当属于教育行政部门管理仍然较为模糊。

幼托机构之经营形式与早教中心差别较大，难以落入《修订草案》划定的几个民办培训教育机构分类中。除《修订草案》外，也还未有关于幼托机构的其他立法草案公布。

三、总结及展望

综上所述，我国对早教中心及幼托机构的现行监管法规整体比较模糊笼统，而各地的监管政策亦存在较大差别。从监管方向的角度，《修订草案》以分类管理的方式对早教中心这一对幼儿承担相对较少监护职责的民办培训教育机构加以相应宽松的监管。幼托机构对幼儿承担的监护职责相对更多，幼儿与父母长时间分离并完全置于幼托机构的管理之下，对幼托机构的监管力度应该更大且应与早教中心相互区别，可以借鉴现行幼儿园的监管模式。同时，基于早教中心及幼托机构的性质所需，仍需要卫生主管部门及市场监督管理部门加强对早教中心及幼托机构的卫生、食品等安全的监管。

目前早教及幼托行业较为混乱的监管现状可能还将长期持续，但我们期待《修订草案》正式出台后对早教行业的监管逐步走向明晰、确定，为市场的规范有序发展奠定良好制度基础。