2017版《外商投资产业指导目录》 – 外商投资股比限制及合资合作要求变化简析
2017.07.28 郑宇 葛田雯
2017年6月28日，国家发展和改革委员会、商务部发布了《外商投资产业指导目录（2017年修订）》（以下简称“2017版《目录》”），自2017年7月28日起实施。与此同时，2015年3月10日国家发展和改革委员会、商务部发布的《外商投资产业指导目录（2015年修订）》（以下简称“2015版《目录》”）同时废止。《外商投资产业指导目录》是我国引导外商投资的重要产业政策，自1995年首次颁布以来，共经历7次修订，而其每次修订，都体现了中国在逐步扩大对外开放的领域和深度。
一、2017版《目录》主要变化
2017版《目录》首次引入了外商投资准入负面清单，进一步扩大对外开放领域，主要变化可以总结为：“一调”、“二删”、“三增”和“四原则”。
“一调”：
调整优化目录结构，首推全国负面清单制度。2017版《目录》整个体例分为鼓励外商投资产业目录和外商投资准入特别管理措施（外商投资准入负面清单）两部分，将2015版《目录》体例下的外商投资限制类和鼓励类项目中有股比及合资合营要求的条目以及禁止类项目整合在外商投资准入负面清单中，统一列明限制性措施。其中包括35条限制外商投资条目和28条禁止外商投资条目，共计63条。比2015版《目录》93条限制性措施（包括鼓励类有股比要求条目19条、限制类条目38条、禁止类条目36条）减少了30条1。
“二删”：
删除部分限制类条目。逐步放宽服务业、制造业、采矿业等领域外资准入限制，重点开放高科技、节能环保等行业的准入。服务业领域重点取消了公路旅客运输、外轮理货、农产品批发市场等领域准入限制；制造业领域重点取消了轨道交通设备、汽车电子、新能源汽车电池、摩托车、食用油脂、燃料乙醇等领域准入限制，放宽了纯电动汽车等领域准入限制；采矿业重点取消了非常规油气、锂矿等领域准入限制。
删除内外资一致的限制性及禁止性措施。对于统一适用内外资的限制性或禁止性规定，不再单独在2017版《目录》体现，删除了包括大型主题公园的建设、经营，高尔夫球场、别墅的建设，以及博彩业、色情业等11项内外资均一致适用的限制性或禁止性措施。
“三增”：
增加多个禁止类项目。“地面移动测量”、“广播电视视频点播业务和卫星电视广播地面接收设施安装服务”、“互联网新闻信息服务”和“互联网公众发布信息服务”项目禁止外商投资。
增加部分鼓励类项目。主要集中在特殊医学用途配方食品、虚拟现实（VR）/增强现实（AR）设备、3D打印设备关键零部件等符合产业结构调整优化方向的项目。
增加外商投资准入负面清单说明。进一步明确了2017版《目录》的适用原则及相关要求。
“四原则”：
鼓励与准入限制并行原则。外商投资产业鼓励类与外商投资负面清单重合的条目，享受鼓励类政策，同时须遵循相关准入规定（如股权比例或高管要求等）。
备案为主审批为辅原则。根据《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》2，凡不涉及外商投资负面清单领域的，外商投资企业的设立与变更实行备案制。
外商投资形式限制原则。境外投资者不得作为个体工商户、个人独资企业投资人或农民专业合作社成员在华从事经营活动。从事限制类有外资比例要求的项目，不得设立外商投资合伙企业。
特殊安排及条约优先原则。在适用2017版《目录》时，如遇CEPA3相关协议、ECFA4相关协议、中国签订的自由贸易区协议、投资协定、国际条约或中国法律法规另有规定的，从其规定。
二、2017版《目录》外商投资股比要求变化
我们在下表中比较了2015版《目录》和2017版《目录》涉及外商投资股比限制要求的37个项目的变化。从表格的比较中可以看出，与2015版《目录》相比，在2017版《目录》中：
（1）共有11个项目（包括原鼓励类和原限制类项目）中有关“中方控股”或“中方股比不低于50%”的要求被取消，占到原来有相关限制性要求项目总数的29.73%；
（2）有2个项目（即“公共航空运输公司”、“除农、林、渔业通用航空公司之外的通用航空公司”），除了维持“中方控股”的要求，还增加要求法定代表人须为中国国籍。
（表注：符号“X” 表示要求“中方控股”；符号“Xb”表示要求“中方相对控股”；符号“Xc”表示要求“中方股比不低于50%”；表格标蓝处表示取消股比限制要求的行业。）
三、2017版《目录》外商投资合资、合作要求变化
除了以上第二部分有关对外商投资有明确股比限制要求的项目外，我们在下表中比较了2015版《目录》和2017版《目录》中其他涉及外商投资有合资或合作要求的13个项目的变化。从表格的比较中可以看出，与2015版《目录》相比，在2017版《目录》中：
（1）共有4个项目（包括3个鼓励类项目和1个原限制类项目）取消了“限于合资或合作”的要求,占到原来有相关限制性要求项目总数的30.77%；
（2）其余项目均保持原来有关限于合资或合作的要求，但有2个项目（即鼓励类的“农、林、渔业通用航空公司”和限制类的“学前、普通高中和高等教育机构”）增加了法定代表人或主要行政负责人须为中国国籍的要求。
（表注：符号“Y” 表示“限于合资”；符号“Z”表示“限于合作”；表格标蓝处表示取消合资或合作要求的行业。）
四、小结
从上文的比较和分析可以看出，与2015版《目录》相比，2017版《目录》对部分外商投资项目进一步放松股比限制或合资、合作要求，所涉及的项目占原来有限制性要求项目总数的比例接近或达到30%，开放的力度还是相当大的，但在个别维持原来股比限制或合资合作要求的项目中，增加了高管须为中国国籍的要求。
从总体上讲，2017版《目录》进一步提高了中国对外开放的水平，并正式在全国范围内实施外商投资市场准入的负面清单制度，具有非常重要的历史意义。
1. 数据来源：国家发展改革委有关负责人就《外商投资产业指导目录（2017年修订）》答记者问, http://www.gov.cn/xinwen/2017-06/28/content_5206418.htm
2. 由商务部在2016年10月8日发布并生效｡2017年5月27日，商务部在其官网公布《外商投资企业设立及变更备案管理办法》（征求意见稿），向社会各界征求意见。该征求意见稿拟明确外商通过并购、战略投资、吸收合并等方式，将非外商投资企业转变为外商投资企业，如属于适用备案范围的，参照办理设立备案的手续。
3. 《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》和《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》。
4. 《海峡两岸经济合作框架协议》。
5. 中方控股，且一家外商及其关联企业投资比例不得超过25%。
6. 中方控股，一家外商及其关联企业投资比例不得超过25%，且法定代表人须具有中国国籍。
7. 法定代表人须具有中国国籍。
8. 法定代表人须具有中国国籍。
9. 其中广播电视收听、收视调查要求中方控股，参见本文第二部分表格内容。
10. 限于合作，中方主导。
11. 限于中外合作办学、中方主导。中方主导是指校长或者主要行政负责人应当具有中国国籍，中外合作办学机构的理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于1/2。
