国资委加强对央企出海的监管

国务院国有资产监督管理委员会（“国资委”）于2017年1月7日发布了《中央企业投资监督管理办法》（国资委令第34号）和《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第35号）。其中《中央企业境外投资监督管理办法》是针对中央企业境外投资行为的监管，而《中央企业投资监督管理办法》是针对中央企业在境内投资的监管。新修订的两个办法于颁布日实施后，国资委于2012年公布的《中央企业境外投资监督管理暂行办法》（国资委令第28号）（“《管理暂行办法》”）和国资委于2006年发布的《中央企业投资监督管理暂行办法》（国资委令第16号）同时废止。本文着重讨论《中央企业境外投资监督管理办法》（“《管理办法》”）对《管理暂行办法》的主要修改。

《管理办法》中，国资委首次引入负面清单的概念，对中央企业境外投资的条件要求、内部决策和国资委审核流程进一步予以明确，并强调事前加强规范、事中注重监控、事后强化问责，实现对投资全过程的监管。

一、负面清单制度

本次修订最大的变化就是增加了中央企业境外投资项目负面清单制度，对中央企业境外投资项目进行分类监管，设定禁止类和特别监管类境外投资项目。列入负面清单禁止类的境外投资项目，中央企业一律不得投资；列入负面清单特别监管类的境外投资项目，中央企业应当报送国资委履行出资人审核把关程序；负面清单之外的境外投资项目，由中央企业按照企业发展战略和规划自主决策。同时还要求各中央企业应当在国资委发布的中央企业境外投资项目负面清单基础上，结合企业实际，制定本企业更为严格、具体的境外投资项目负面清单。

列入中央企业境外投资项目负面清单特别监管类的境外投资项目，中央企业应当在履行企业内部决策程序后、在向国家有关部门首次报送文件前报国资委履行出资人审核把关程序。而以前《管理暂行办法》的规定是：列入中央企业年度境外投资计划的主业重点投资项目，国资委实行备案；未列入中央企业年度境外投资计划，需要追加的主业重点投资项目，中央企业在履行企业内部投资决策程序后报送国资委备案。备案程序相对于审核程序而言更为简便，通常理解上备案程序主要是企业按要求将相关信息报上去，政府一般不对项目进行实质性审核。而引入了负面清单后，国资委就对中央企业境外投资项目划出了红线区域和黄线区域。列入负面清单禁止类的境外投资项目，中央企业一律不得投资；列入负面清单特别监管类的境外投资项目，中央企业需要在向发改委或商务部门报备前，先报国资委审核。国资委将从项目风险、股权结构、资本实力、收益水平、竞争秩序、退出条件等方面进行实质地、比较全方位地审核。并且，如果国资委认为有必要时，可委托第三方咨询机构对项目进行论证。这样一来，中央企业投资负面清单特别监管类的境外投资项目，会相当困难，也会更加耗时。

此外，《管理办法》秉承了《管理暂行办法》对中央企业主业投资的监管思路，即原则上不得在境外从事非主业投资；有特殊原因确需开展非主业投资的，应报送国资委审核把关。

二、重要概念的明确

《管理办法》中对重要概念“境外重大投资项目”和“主业”进行了明确的界定。“境外重大投资项目”是指中央企业按照本企业章程及投资管理制度规定，由董事会研究决定的境外投资项目。“主业”是指由中央企业发展战略和规划确定并经国资委确认公布的企业主要经营业务；非主业是指主业以外的其他经营业务。经过明确界定后，企业能够更容易对号入座判断某一项目是否属于境外重大投资项目、是否属于主业投资，以适用不同的决策和审批流程。

三、对境外投资的事中和事后管理

事中管理方面，《管理办法》要求中央企业应当建立境外投资项目阶段评价和过程问责制度，对境外投资项目进行事中管理。对违规违纪行为实施全程追责，加强过程管控。还要求中央企业按季度向国资委报送境外投资分析情况报告，并需编制和报送年度境外投资完成情况报告。

事后管理方面，国资委要求“境外重大投资项目实施完成后，中央企业应当及时开展后评价，形成后评价专项报告”。以此总结经验，提高中央企业的管理水平，并为后续投资活动提供参考。国资委还要求中央企业应当将境外投资风险管理作为投资风险管理体系的重要内容。“强化境外投资前期风险评估和风控预案制订，做好项目实施过程中的风险监控、预警和处置，防范投资后项目运营、整合风险，做好项目退出的时点与方式安排。”注重安全风险防范，有效防范和应对项目面临的系统性风险。

简言之，《管理办法》引入了负面清单的制度，强调全方位监管，加强了中央企业境外投资的事前审核，对中央企业境外投资的事中和事后监管予以了进一步明确，更加强调境外投资风险防控、保障境外投资的资产安全。我们会持续关注国资委拟出台的负面清单并可能做进一步讨论。