《境外非政府组织在中国境内活动领域和项目目录、业务主管单位名录（2017）》简评

公安部于2016年12月20日在其网站公布了《境外非政府组织在中国境内活动领域和项目目录、业务主管单位名录（2017）》（以下简称“《目录》”），作为《境外非政府组织代表机构登记和临时活动备案办事指南》（以下简称“《办事指南》”）之后针对《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》（以下简称“《境外NGO管理法》”）出台的第二部配套性文件，《目录》旨在明确境外非政府组织（以下简称“境外NGO”）可在中国境内开展活动的业务范围以及针对不同活动领域相应的业务主管单位，进一步为境外NGO在中国境内依法开展活动提供指引。以下，我们将对《目录》的主要细化和亮点以及部分尚待明确之处做简要分析：

一、细化和亮点

（一） 细化活动领域及项目

根据《目录》，境外NGO可在共计9个大领域，54子领域、194个主要项目的范围内开展活动。除《办事指南》和《境外NGO管理法》均明确规定的经济、教育、科技、文化、卫生、体育、环保、济困及救灾领域外，《目录》还明确了境外NGO可在部分“其他领域”开展活动，包括法律服务、妇女发展和性别平等、工会工作等共计8个子领域，17个主要项目。具体可参见：《境外非政府组织在中国境内活动领域和项目目录、业务主管单位名录（2017）》¹ 。

（二） 明确业务主管单位

针对不同的活动领域，《目录》明确了相应的业务主管单位，这些业务主管单位大部分都为国务院的各部委或直属机构，也包括部分人民团体，如中华全国总工会、中华全国妇女联合会等，以及相应的省级人民政府主管部门和省级人民团体。在划分标准上，各业务主管单位所主管的业务领域基本沿袭了其自身的机构职能，并未突破其本身的业务主管范围。

（三） 明确业务主管单位的唯一性

根据《目录》，境外NGO设立代表机构涉及多个活动领域的，应以其主要活动领域和主要业务范围确定一个业务主管单位，所涉及其他领域的活动内容，主要业务主管单位可以征求相关部门的意见，相关主管部门应积极配合，共同做好服务管理作。

二、尚待明确之处

尽管《目录》对境外NGO的活动领域及相应的业务主管单位进行了一定程度的细化，但总体来说该等细化仍是原则性的细化和解释，对现阶段境外NGO进行进入中国前的预判以及提前准备申请材料的目的而言，仍然不够详细。

（一） 省级目录尚未出台

根据《目录》，各省级人民政府公安机关应当结合本地实际，会同有关部门，参照《目录》，研究制定并发布本地区的“境外非政府组织活动领域和项目目录、业务主管单位名录”（以下简称“《省级目录》”），为境外非政府组织在境内依法开展活动提供指引。截至目前，尚未有任何一部《省级目录》出台，因此对于《省级目录》是否会进一步将活动领域及业务主管单位细化、细化到何种程度、国家级业务主管单位及省级业务主管单位具体如何分工等问题，仍然有待进一步明确。

（二） 业务主管单位的不确定性

虽然《目录》已经将活动领域细化至子领域及主要项目层面，并明确了相应的业务主管机关，但这两者却非一一对应关系。举例而言，如某境外NGO欲在“经济”领域项下的“宏观经济研究”子领域开展活动，则根据《目录》，其业务主管单位应为国家发展改革委、商务部、财政部及省级人民政府主管部门；再比如，如某境外NGO从事经济领域项下的“金融、财税等研究、交流与合作”子领域项下的“国际会计审计理论研究、交流与合作”项目，则根据《目录》，其业务主管单位应为财政部、审计署及省级人民政府主管部门。不难发现，如果仅依赖《目录》，即便某境外NGO已经确定了其业务领域或主要业务项目，可能还是无法准确预判主管其活动的唯一的业务主管机关，仍然需要依赖于《省级目录》、有关部门的解释或与各业务主管部门的直接沟通。

自《境外NGO管理法》出台以来，短时间内公安部已接连发布了两部配套文件，旨在逐步细化对境外NGO的监管及引导工作，从中可以看到中国政府鼓励境外NGO进入中国，并努力规范、引导境外NGO在中国活动和发展的意愿和决心。从实践操作角度而言，如上述讨论，虽然《办事指南》和《目录》均在一定程度上对《境外NGO管理法》进行了细化，但其规定仍然略显模糊，部分操作问题仍未得到解答。鉴于《省级目录》以及业务主管单位具体办事流程都尚未公布，境外非政府组织的操作问题可能需要等到《境外NGO管理法》、《办事指南》、《目录》正式实施以后，不断总结，不断修正。同时，我们建议境外NGO在参考上述法律法规的同时，可以更加积极的尝试同登记备案机关或业务主管机关进行沟通，以获取更多的引导，达到事半功倍、减低风险的效果。

1、http://www.mps.gov.cn/n2254314/n2254409/n4904353/c5579013/content.html