信托公司介入PPP项目方式探析

2014年9月底，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）（以下简称“43号文”）出台。虽然其目的是为完善《预算法》制定服务，但其中明确规定“明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借”、“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。因传统政信合作模式中，信托公司主要通过融资平台对接，故43号文的出台有可能导致传统政信合作业务模式的收缩甚至绝迹。

考虑到政府融资需求仍然存在，且43号文明确提出“推广使用政府与社会资本合作模式”（以下简称“PPP”）、“投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任”，信托作为重要的融资途径之一，通过参与政府与社会资本合作项目（以下简称“PPP项目”）从而达到对政府进行间接融资仍然是大有机会的。

本文首先对PPP模式及PPP项目合同构架进行简要介绍，后就信托公司介入PPP项目方式进行探讨及分析。

一、PPP模式及PPP项目基本合同体系

2014年下半年至今，全国人大、财政部等部委及地方政府就PPP出台了一系列法律、法规及政策，此等法律、法规及政策中从不同角度对PPP进行了阐释。其中，财政部于2014年9月23日出台之《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）（以下简称“76号文”）中，对PPP的描述为“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”

2014年11月29日，财政部出台《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）（以下简称“156号文”），其附件《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》指出，PPP项目基本合同体系如下：

PPP项目基本合同体系中，PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同。其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施，PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心；股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系；融资合同可能包括项目公司与融资方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与融资方签订的担保合同、政府与融资方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，项目贷款合同是最主要的融资合同。

二、信托公司介入PPP项目方式探析

2.1  从社会资本角度介入PPP项目

2.1.1   信托公司作为社会资本直接参与PPP项目

(1)  信托公司单独作为社会资本直接参与PPP项目

信托公司单独作为社会资本直接参与PPP项目指项目公司股东仅仅由信托公司构成的情况。虽然在法规政策层面并未禁止信托公司单独作为社会资本直接参与PPP项目，但考虑到PPP项目中，政府引进社会资本的一个重要因素是看中社会资本在建设、运营PPP项目方面的实践操作经验，且政府希望引进具有实践操作经验的行业公司作为社会资本，故因信托公司本身并不具备运营PPP项目的实践经验，信托公司单独作为社会资本直接参与PPP项目可能性不是很高。

(2)  信托公司与其他社会资本联合参与PPP项目

信托公司与其他社会资本联合参与PPP项目的方式多种多样，但总的来说，主要有三种方式，我们以表格形式描述及简评该等方式如下：

2.1.2  信托公司作为金融机构与其他社会资本共同参与PPP项目

《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第五条规定，“PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当……发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审……”，第十五条规定，“采购结果确认谈判工作组应当按照评审报告推荐的候选社会资本排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判，率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。”

从上述规定可以看出：

(1)  信托公司作为金融机构可通过与社会资本合作的方式（如信托公司对PPP项目公司进行贷款）参与PPP项目；

(2)  信托公司在资格预审阶段即可参与到PPP项目中，且可参与就合同中可变细节进行的确认谈判。

需要特别提示的是，信托公司考虑以此种方式参与PPP项目时，应特别关注此PPP项目发改委立项批复中载明的项目融资方式，若发改委立项批复中明确项目资本金之外的其他资金通过银行贷款解决的，则信托公司可能难以通过此模式参与PPP项目。

2.2  地方政府债券承销

从项目营利能力角度，PPP项目一般可分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类。其中，经营性项目指具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目；准经营性项目指经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目；非经营性项目指缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目。

就准经营性PPP项目和非经营性PPP项目，因涉及政府财政支出，故政府有可能就此等项目举借债务。43号文亦规定“经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的，由省、自治区、直辖市政府代为举借”。这也进一步为金融机构承销政府债券的市场的发育提供了政策支撑。但受牌照限制，目前看来，信托公司以债券承销发行方式参与PPP项目的空间很小。

2.3  资产支持证券等创新型融资业务

43号文提出项目公司可通过资产证券化的方式举债并承担偿债责任，这为PPP项目资产证券化操作提供了政策上的依据，同时，因PPP项目一般会产生稳定的现金流（如轨道交通项目的客票收入、高速公路项目的路费收入等），这从商务角度使得PPP项目具备了资产证券化的可行性。但受限于政策试点及配套政策的滞后，目前看来，信托公司操作标准化的资产证券化业务（本处所称标准化资产证券化业务指银监会与央行共同监管的信贷资产证券化、证监会监管的证券公司资产证券化和中国银行间市场交易商协会注册发行的资产支持票据）的空间并不大，但考虑到实践中，信托公司就准资产支持证券已经积累了丰富的经验，且信托受益权转让的公开转让市场有望逐步形成，故信托公司目前通过准资产支持证券方式参与PPP项目以及未来通过资产证券化模式参与PPP项目也是存在一定可行性和空间的。

1. 此点主要针对准经营性PPP项目和非经营性PPP项目。两种项目简介见本文“2.2 地方政府债券承销”项下内容。