“America First 2.0”下中美投资博弈：挑战与应对

引 言

2025年1月20日，美国总统特朗普开启第二任期。在“特朗普2.0时代” 开启仅一个月内，特朗普先后签署了《美国优先贸易政策》(America First Trade Policy) ¹及《美国优先投资政策》(America First Investment Policy)备忘录²，为其任期内继续推行“美国优先”为核心的对外政策奠定了基调。

《美国优先贸易政策》和《美国优先投资政策》备忘录标志着“America First 2.0”时代的到来，并强调从经济安全领域构建美国国家安全。在两份备忘录中，中国均被认定为“外国对手”被反复提及，预示着未来四年中美关系将在贸易和资本领域持续博弈。整体而言，《美国优先贸易政策》备忘录侧重于减少美国对外国的依赖稳定供应链、降低贸易赤字、促进投资和生产力，增强美国的工业和技术优势，捍卫美国经济和国家安全；《美国优先投资政策》侧重于在保护美国关键产业与技术优势的同时，鼓励盟友和伙伴的投资，限制外国对手的投资，并推动美国资本的回流与再投资。

面对复杂而日益严峻的监管环境和合规挑战，中国企业该如何应对？结合我们的合规经验，我们将对《美国优先投资政策》备忘录的重点内容进行解读，帮助中国企业更好地理解合规要点、布局合规工作。

一、总统备忘录的法律效力

美国总统备忘录是总统发布的一种行政指令，用于指导联邦政府各部门和机构的行动、政策及执行程序。与行政命令一样，备忘录对联邦雇员具有法律约束力。与行政命令相比，总统备忘录形式更为灵活，为政府的政策制定和实施提供方向性指导，并为后续立法或行政行动奠定基础。

特朗普政府在其第一任期内发布了多项总统备忘录，涵盖调整对华贸易政策、加强非法移民执法以及限制联邦机构监管权限等领域。与拜登政府相对稳健的政策风格不同，特朗普政府在推动政策落地方面表现出更强的紧迫性，但也因此导致部分政策在执行层面面临配套不足的障碍。这一特点在其第二任期内依然延续例如，2025年2月1日，特朗普依据《美国优先贸易政策》备忘录取消了800美元以下小额货物的关税豁免，但因执法配套措施缺失，导致货物积压，最终不得不暂时恢复豁免政策，待完善配套措施后再推进。这一事件凸显了其政策在执行层面的不稳定性。

尽管如此，从整体趋势来看，特朗普政府对华的限制政策方向并未改变，其在贸易、投资等关键领域的强硬姿态依然明确。未来，对华的限制性措施仍将持续存在并加强，但在具体实施过程中，可能会因配套措施的不足而出现一定的调整和波动。

二、《美国优先投资政策》备忘录政策概要

《美国优先投资政策》备忘录（以下简称“投资备忘录”）明确了美国政府的投资政策框架，一方面鼓励盟友和合作伙伴加大对美投资，另一方面以“国家安全”为由，加强对中国等“外国对手”的投资限制。

实际上，特朗普自第一任期及竞选期间便始终秉持“America First”理念，将国家安全与经济安全置于优先位置。在其第一任期内，特朗普政府曾通过全面加征关税、扩大出口管制和强化投资限制等措施，利用国家安全审查工具遏制中国高新产业发展。

本次投资备忘录未创设新的执法工具，而是通过梳理现有法案、行政令及制裁工具，评估其监管有效性，并拟扩大现有监管措施范围以实现政策目标。尽管相关措施尚未立即生效，但深入理解该备忘录对于把握本届政府的政策目标与发展趋势具有重要意义。

投资备忘录的核心内容如下：

三、《美国优先投资政策》投资备忘录的重点内容及影响

（一）中国对美投资限制：CFIUS审查规则及影响分析

1.  CFIUS审查规则概述

美国外国投资委员会（CFIUS）是负责监管外国主体在美国的直接或间接投资的主要机构。根据现行规则，CFIUS管辖的交易包括控制性投资、涉及关键技术、关键基础设施和个人数据（TID）的非控制性投资，以及敏感区域的不动产交易。

投资备忘录明确提出将扩大CFIUS审查范围，主要变化包括扩大敏感房地产范围以保护美国敏感设施周边的农田和房产，并加强对绿地投资的管辖权。在此框架下，CFIUS将有权根据修改规则以调整敏感房地产的具体范围，但针对绿地投资管辖权的修改需通过美国国会两院的立法程序予以确认。无论是敏感房地产范围的调整，还是绿地投资管辖权的强化，都将为CFIUS提供更有力的工具以干预中国企业在美国市场的投资布局与战略规划。

根据2024年7月23日CFIUS发布的年度报告³及美国国会于2024年发布的统计数据⁴，2021-2023年度，CFIUS共审查了781份完整申报，其中341份申报最终被撤回或被禁止。尽管报告未完整公布撤回申报的具体理由，但其巨大占比仍可见CFIUS审查对交易具有较大影响。

目前被总统禁止的交易主要涉及半导体、航空航天等行业（如下表所示）。例如，2016年，美国前总统奥巴马发布命令，禁止由中国投资者控制的公司Grand Chip收购德国半导体公司Aixtron SE在美国的业务，理由是该交易将使中方获得Aixtron SE美国业务中的关键半导体技术和经验，从而威胁到美国的国家安全。⁵ 

2.  潜在的影响

《美国优先贸易政策》强调“保持、获得和增强美国技术优势”，这一宗旨在投资备忘录中关于CFIUS审查规则的修改中进一步凸显。在特朗普2.0时代，中国企业进入美国市场的难度和市场竞争将显著加剧。

一方面，在关键技术领域，即使投资未获得美国公司的控制权，但如果通过TID投资获取美国实体的重大非公开技术信息访问权限、拥有董事会或管理机构的人事任免权或观察员席位、参与TID业务相关实质性决策（如开发、获取、使用、管理、发布等），交易仍受CFIUS管辖并面临审查。这可能导致中国企业交易审批周期延长，甚至被要求撤资或调整交易结构。未来美国政府将进一步加大涉及中国企业对美国投资的审查频率和严格程度，降低或甚至拒绝接受“缓解协议”。此外，由于CFIUS审查有回溯效力（即可以要求撤销已完成的交易），中国企业的对美投资将面临更大的不确定性。

另一方面，投资备忘录拟加强对绿地投资的管辖权。未来，中国企业在美新建生产或研发设施可能受到更多限制：

• 绿地投资：加强CFIUS对绿地投资的管辖权，将影响中国企业在美设立海外子公司和研发中心，对中国高科技领域企业出海造成阻碍，特别是医药企业广泛应用的NewCo模式可能受到较大影响。

• 其他投资和合作模式：被动投资、通过许可和合作协议进行市场开发（license in/license out）、供应链采购及产品销售目前仍不属于CFIUS管辖范围。但如果被动投资可能导致投资人获得控制权或董事席位等，仍受CFIUS管辖，这将对中国企业的战略性投资有一定影响。

（二）美国对华投资限制：《美国对华投资审查规则》及中概股公司监管政策

1.《美国对华投资审查规则》概述

2023年8月，美国政府发布第14105号行政令，正式建立对外投资审查机制，限制“美国主体”在中国半导体、微电子、量子信息技术及人工智能等关键领域的投资活动。2025年1月2日，美国对华投资审查的最终规则正式生效⁶。根据规定，美国投资主体及其控制的外国实体被禁止或限制（需履行强制申报义务）在上述受限领域开展针对中国的特定投资交易。美国对外投资审查规则所管辖的交易类型如下：

2.  中概股公司监管政策

投资备忘录指出，美国将依据《外国公司问责法》（HFCAA）进一步加强对上市公司的审查，确保其遵守适当的财务审计标准，并审查利用可变利益实体（VIE）结构和子公司结构在美国交易所上市的外国公司是否存在欺诈行为。

近年来，受中国资本市场监管环境的影响，部分中国企业选择赴美上市，以拓宽融资渠道并提升全球影响力。然而，美国政府对上市企业日益严格的监管审查，给中概股公司在财务透明度、信息披露和公司治理等方面带来了挑战。2020年12月2日，美国国会通过《外国公司问责法》（HFCAA）。根据该法案，如果外国发行人连续三年未能满足美国上市公司会计监督委员会（PCAOB）对会计师事务所及审计底稿的检查要求，将面临交易禁止甚至退市的风险。2021年7月30日，美国证券交易委员会（SEC）主席Gary Gensler发布声明 ，要求中概股企业在首次公开募股（IPO）时进行更详尽的信息披露，以增强投资者保护，并特别强调了对VIE架构的关注。

3. 潜在的影响

随着美国政府对中国敏感行业的持续关注，已纳入《美国对华投资审查规则》的行业未来将面临更严格的监管和限制，具体如下：

• 合规要求与融资困境：受美国对华投资审查规则影响，具有美资背景或美元资本的投资者将面临更严格的合规要求。部分投资可能因规则的禁止性规定而无法进行，其他仍允许的投资则可能因繁琐的申报程序而受限。这将压缩美元资本进入中国相关领域的渠道，使中国企业在研发投入、设备采购和企业扩张等方面面临融资路径减少的困境。

• 投资限制的扩大化：美国政府正考虑进一步收紧投资限制，将私募股权（PE）、风险投资（VC）、绿地投资、企业扩张以及对上市公司证券的投资等纳入受管辖交易范围。除绿地投资外，上述投资类型大多为《美国对华投资审查规则》当前所豁免的交易。如果这些投资类型被纳入限制范围，将对中国相关行业企业的融资能力和国际研发合作造成更大冲击，削弱其全球竞争力。

• 限制领域扩大化：投资备忘录指出，美国政府正考虑将生物技术、高超音速、航空航天、先进制造、定向能源以及中国国家军民融合战略涉及的其他领域纳入对华投资审查规则的限制范围。

• 对中概股公司的双重压力：

  -  合规成本增加：日益严格的监管要求将迫使中概股公司大幅增加合规成本。为满足审计标准和监管要求，企业需投入更多人力、财力和物力完善财务管理体系，并应对监管机构的频繁审查。

  -  信息披露风险：在接受财务和业务审查过程中，企业需披露详尽的数据和信息，其中可能涉及商业秘密、核心技术及其他敏感信息。这不仅增加了信息泄露的风险，还可能面临中国法项下的数据出境风险。

• 限制美国人参与管理：美国主体不得在知情情况下参与或指示涉及受限投资的交易。这意味着，在中国企业任职的美籍（包括持有美国绿卡）高管或担任关键投资决策职位的人员可能面临合规风险。该规则对美籍华人回国创业造成了一定的障碍。

美国在全球投资中占据重要地位，其风险投资和私募股权基金是中国行业的重要融资来源，对各领域的前期研发和生产具有重要意义。一旦美国正式实施对华扩大投资行业及投资类型的限制，中国企业可能面临多方面挑战，包括融资受限和技术合作受阻等。

（三）关注军民融合：NS-CMIC清单及影响分析

1. NS-CMIC清单概述

投资备忘录强调将通过NS-CMIC清单机制，限制美国人对中国军民融合相关行业的投资。NS-CMIC清单由美国财政部OFAC主管，由第13959号行政令设立，并于2021年6月3日经第14032号行政令修订。主要包括以下两类中国企业：

• 正在或曾在中国国防及相关军备行业或者监视技术行业具有经营活动的实体；

• 直接或间接地，拥有或控制正在或曾从事国防及相关军备行业或者监视技术行业的企业、被列入NS-CMIC清单的企业，或直接或间接地被上述企业拥有或控制的企业。

企业被列入NS-CMIC清单后，美国人将禁止进行其公开交易证券、衍生证券或进行旨在为此类证券提供投资安排的交易。

2. 潜在的影响

备忘录要求加强对NS-CMIC企业的限制，未来可能的扩展措施包括扩大受限主体（例如将NS-CMIC企业控制的关联企业一并纳入清单）、将限制范围扩大至非公开市场交易或其他限制措施。对于已经或将要发行公开证券及衍生证券的相关主体，应当对清单的后续修改及列名情况保持特别的关注。

四、建议

面对中美关系的复杂变化以及日益严格的监管政策，中国企业应采取主动且前瞻性的战略规划，以增强抗风险能力：

• 政策动态跟踪与评估：《美国优先投资政策》备忘录为未来几年美国在对华投资审查、外资审查及资本市场监管政策奠定了基调。在此背景下，中国企业应密切关注中美政策动态，尤其是涉及自身行业的出口管制、CFIUS审查、对华投资审查及数据合规等政策，评估其对企业融资结构、技术合作、供应链管理和国际业务拓展的影响。

• 增强风险应对能力：企业应进一步提升应对政治风险和紧急监管事件的能力，以便在权益受损时迅速采取应对措施。对于正在开展及拟开展的业务或投资项目，应建立“事前评估—事中监督—事后应对”的全链条应对方案。例如，在投资前充分评估审查风险，当企业被列入美国限制性清单时，应积极通过申诉或诉讼等手段维护自身合法权益。

• 优化全球化战略：鉴于中国企业可能成为美国政府重点审查对象，未来在全球化扩展过程中应审慎评估出海策略，避免过度依赖单一市场或模式。企业应积极拓展新兴市场融资渠道，灵活运用多样化的融资工具，提升供应链抗风险能力，以确保业务的长期稳定发展。

1. https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/01/america-first-trade-policy/

2. https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/02/america-first-investment-policy/

3. https://home.treasury.gov/system/files/206/2023CFIUSAnnualReport.pdf

4. https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF10177

5. https://home.treasury.gov/news/press-releases/jl0679

6. https://www.federalregister.gov/documents/2024/11/15/2024-25422/provisions-pertaining-to-us-investments-in-certain-national-security-technologies-and-products-in

7. https://www.sec.gov/newsroom/speeches-statements/gensler-2021-07-30