君合美国说S4:E10丨美国对华高科技领域投资限制最终规则解读

一、背景

2024年10月28日，美国财政部正式发布了《关于美国在受关注国家投资有关国家安全技术和产品的规定》（Provisions Pertaining to U.S. Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern，以下简称“最终规则”），该最终规则将于2025年1月2日正式生效。

这一最终规则是建立在2024年6月21日发布的拟议规则（NPRM）的基础上，对美国总统拜登于2023年8月9日签署的第14105号行政命令《关于处理美国对受关注国家的特定国家安全技术及产品领域投资的行政命令》（Executive Order on Addressing United States Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern）的具体落实。最终规则明确规定了对美国投资主体与涉及关键技术的外国受辖实体之间的某些交易实施禁令，同时要求对特定类型的交易进行申报。这些规定特别针对半导体和微电子产品、量子信息技术以及人工智能等关键领域，旨在通过防止美国投资被用于在受关注国家推进开发敏感技术和产品，以保护美国的国家安全利益。

二、义务主体

根据最终规则，该规则的义务人为“美国人（US persons）”，其主要义务包括：（1）被禁止参与特定投资交易，以及（2）向美国财政部申报与“受辖外国主体（covered foreign person）”所进行的特定投资交易。美国人包括美国公民、合法永久居民、根据美国或美国管辖区内的任何法律组建的实体（包括任何此类实体的外国分支机构），以及在美国境内的任何人。

美国人需要采取一切合理措施禁止和防止受其控制的外国实体（“受控外国实体（controlled foreign entity）”）进行任何如果由美国人实施则会被禁止的交易，并且还需要向财政部报告受控外国实体进行的任何需申报的交易。受美国人控制的外国实体是指美国人直接或间接控制该实体多数表决权、担任普通合伙人或管理成员，或作为投资顾问管理共同投资基金的实体。

三、受辖外国主体及受关注国家主体

最终规则对“受辖外国主体”（covered foreign person）的定义包括¹：

1. 从事“受辖活动（covered activity）”的“受关注国家主体（person of a country of concern）”；

2. 直接或间接持有第（1）项下“受关注国家主体”的董事席位、投票权或股权，或直接或间接通过合同有权影响该主体管理或决策的主体，并且从该主体获得或承担营业收入、净收入、资本开支或营业费用50%以上的实体²；

3. 受关注国家的主体如果与美国人共同设立合资企业，且该合资企业从事或意图从事受辖活动。

最终规则对受关注国家主体（person of a country of concern）的定义包括³：

1. 受关注国家的公民或永久居民（且不是美国公民或永久居民）；

2. 依据受关注国家法律设立、总部位于、注册于或主要营业地在受关注国家的实体；

3. 受关注国家政府（包括任何政治分支机构、机构或下属实体，以及代表受关注国家政府行事的主体）；或受关注国家政府单独或共同、直接或间接持有50%或以上的实体的表决权、董事会投票权或股权，或通过其他方式拥有指导或影响该实体的管理和政策的能力；

4. 由上述1-3项下任何主体单独或合计拥有至少50%表决权、董事会投票权或股权的实体；

5. 由上述第4项下任何主体单独或合计持有至少50%表决权、董事会投票权或股权的实体。

目前，最终规则仅将中国（含香港和澳门特别行政区）列为受关注国家，未来可能会进一步扩大范围。

四、受辖活动（Covered Activity）与具体限制

最终规则针对技术领域的三大核心敏感行业，即半导体与微电子、量子信息技术和人工智能，规定了严格的投资限制，并将每个行业的投资活动按照技术指标划分为禁止类交易（Prohibited transaction）和申报类交易（Notifiable transaction）⁴。其中，针对人工智能投资还进行了内部用途豁免的规定。最终规则下的受辖活动即为申报类交易及禁止类交易下的所有活动。若受辖外国主体从事的活动落入最终规则所规定的受辖活动范围，则所涉受辖交易将相应被纳入禁止类交易或申报类交易。

1. 人工智能（AI）

最终规则主要从AI系统的用途及算力两方面对涉及从事开发AI系统活动的交易进行限制，具体如下：

（1）禁止类交易

受辖外国主体或相关合资企业从事以下开发活动⁵：

• 开发专门设计用于军事最终用途、政府情报或大规模监视最终用途的AI系统，或开发相关受辖外国主体计划用于上述用途的AI系统；

• 开发使用超过10^25次计算操作（例如整数或浮点运算）的计算能力进行训练的AI系统，或主要使用生物序列数据且超过10^24次计算操作进行训练的AI系统。这一算力禁止门槛主要针对涉及先进数据处理和高算力的AI应用，财政部认为此类AI系统可能对国家安全构成显著风险。

（2）申报类交易

受辖外国主体或相关合资企业从事开发未被列入上述禁止类交易，并且从事以下AI系统开发活动之一⁶：

• 设计用于军事最终用途、政府情报或大规模监视最终用途的AI系统；

• 受辖外国主体或合营企业计划用于网络安全应用、数字取证工具、渗透测试工具或机器人系统控制的AI系统；

• 使用超过10^23次计算操作（例如整数或浮点运算）的计算能力进行训练的AI系统。

（3）内部用途豁免

在AI系统仅供企业内部使用（例如内部研究、优化企业流程等）且不用于商业目的（例如不对外许可或销售）的情况下，可豁免于申报和禁止要求。然而，规则特别指出，若AI系统应用于政府情报、大规模监控、数字取证、渗透测试或机器人控制等领域，即便仅供内部使用也依然受管辖⁷。

2. 半导体与微电子

（1）禁止类交易

最终规则对半导体领域的禁止类交易标准进行了详细规定，具体包括：

• 开发或生产用于集成电路或先进封装的电子设计自动化软件；

• 开发或生产用于集成电路大规模生产的前端半导体制造设备、用于大规模先进封装的设备，或专门用于极紫外光刻设备的物品、材料、软件或技术；

• 开发或生产符合或超过出口管制分类编号3A090.a参数或工作温度低于4.5开尔文的集成电路；

• 制造符合特定标准的集成电路；

• 使用先进封装技术对集成电路进行封装等。

（2）申报类交易

若投资活动不涉及上述严格禁止的类目，投资于任何常规的集成电路设计、制造和封装仍需向财政部申报⁸。

3. 量子信息技术

量子计算机因其在解密、军用通信和新型计算能力方面的潜力，被美国政府视为对国家安全具有重大风险的领域，因此最终规则禁止任何对这一领域的投资，包括⁹：

• 开发量子计算机或生产制造量子计算机所需的任何关键组件；

• 开发或生产任何量子传感平台，用于任何军事、政府情报或大规模监控最终用途；

• 开发或生产任何量子网络或量子通信系统，该网络或系统，用于量子计算机的网络扩展、加密破解、加密密钥分发或其他军事、政府情报或大规模监控应用。

4. 涉及制裁及出口管制主体的交易

除上述受辖活动外，最终规则还禁止与受辖外国主体进行上述1-3项下的禁止类交易和申报类交易，只要该受辖外国主体：

• 被列入美国商务部工业和安全局（BIS）实体清单（Entity List）或军事最终用户清单（Military End User List）；

• 符合BIS对军事情报最终用户（Military Intelligence End-User）定义；

• 被列入美国财政部的特别指定国民和封锁人员清单（“SDN清单”），或由SDN清单上的主体持有50%以上股份；

• 被列入美国财政部非SDN中国军工企业名单（Non-SDN Chinese Military Industrial Complex Companies List）；或

• 被美国国务卿指定为外国恐怖组织。

五、受辖交易（Covered Transaction）

根据最终规则，受辖交易涵盖以下交易类型¹⁰：

1. 股权收购：美国人在收购时已知该股权属于受辖外国主体；

2. 债务融资：向受辖外国主体提供贷款或类似债务融资安排，美国人在提供时知道提供对象是受辖外国主体，并且该债务融资给予或将给予美国人具有股权投资特征但通常贷款所不具有的财务或治理权利；

3. 或有股权（contingent equity interest）的转换：将持有的受辖外国主体的或有权益转为股权，且美国人在转股时知道交易标的是受辖外国主体，并且该或有股权是美国人在2025年1月2日或之后取得的；

4. 绿地投资：在受关注国家内取得、租赁或以其他方式开发运营土地、财产或其他资产，而美国人在进行此类行为时已知会导致或计划导致受辖外国主体的成立或受关注国家主体从事受辖活动；

5. 合资：在任何地点与受关注国家主体成立合资企业，美国人在加入合资企业时知道该合资企业将从事或计划从事受辖活动；

6. 基金投资：美国人取得风险投资基金、私募股权基金、组合基金或其他集合投资基金（且该基金非美国人）中的有限合伙或等同利益，且取得该权益时知道该基金可能会投资于半导体与微电子、量子信息技术或人工智能领域的受关注国家主体，并且该基金进行的交易若由美国人进行将构成受辖交易。

六、知情要求

最终规则的禁止和申报要求在美国人“知道”某项潜在交易（无论是由美国人本身还是受控外国实体进行）是受辖交易时触发。

最终规则对“知情”¹¹的定义包括（1）实际知情、（2）意识到某一事实或情况存在或未来发生的可能性很高以及（3）有理由知道某一事实或情况的存在。

在评估是否“知情”时，将基于相关信息是否应通过合理和勤勉的调查而知悉。在评估是否进行了合理和勤勉的调查时，在交易中对投资目标或相关交易对手进行的尽职调查（如审查交易中涉及的各实体的背景，包括其股东、管理层及其关联方情况）、所获取的合同声明或保证、为获取和分析公开及非公开信息所做出的努力、是否故意回避信息的获取、是否存在警示信号等多方面因素都有可能被纳入考量¹²。

对于在交易完成后获知该交易为受辖交易的，必须在知悉后30天内就该受辖交易提交申报¹³。

七、豁免交易

最终规则对某些交易进行了豁免，包括¹⁴：

1. 公开市场投资：美国人在公开证券交易市场的投资；

2. 证券投资：美国人投资于由《1940年投资公司法》定义的任何“投资公司”（例如指数基金、共同基金或交易所交易基金）发行的证券（如果此类交易未赋予美国人超出标准少数股东保护的权利）；

3. 特定基金投资：美国人对非美国人的风险投资基金、私募股权基金、组合基金或其他集合投资基金的特定有限合伙投资，且（i）承诺出资总额不超过200万美元；或（ii）有限合伙人已获得具有约束力的合同保证，确保其在基金中的资本不会用于进行如果由美国人进行则属于禁止或需要申报的交易；

4. 衍生工具投资：不涉及股权或相关权利的衍生工具的投资；

5. 内部交易：美国母公司与受控外国实体之间的交易，用于支持非受辖活动或维持2025年1月2日之前进行的受辖活动；

6. 历史交易：2025年1月2日之后的交易，根据在2025年1月2日之前已签订的具有约束力的、未出资的资本承诺；

7. 控制权收购：美国人收购由一个或者多个受关注国家主体持有标的实体的全部股权或相关权益，并使得收购后该实体不再是受关注国家实体；¹⁵

8. 银团债务融资：美国人贷款人不能单独对债务人采取任何行动且在银团中不具有主导地位的银团债务融资；

9. 员工报酬：个人以员工期权或股权形式接受的报酬或进行相关交易；以及

10. 与指定主体的特定交易：与美国以外的特定国家或地区的人员进行交易，如果这些国家或地区已被财政部部长指定，并且该交易相关的国家安全问题可能通过该国家或地区政府已采取或可能采取的措施得到充分解决。

八、申报要求

对于需要申报的受辖交易，必须在交易完成后30天内提交申报。需申报内容我们总结如下¹⁶：

1. 提交申报的美国代表的联系方式，以便与财政部就该申报进行沟通；

2. 美国人的描述（包括其注册地、主要营业地点及所有权结构）；

3. 美国人和受辖外国主体交易后的组织结构图，其中包括双方中间和最终母公司实体的名称、主要营业地点及注册地；

4. 对交易的商业理由的描述；

5. 美国人为何认定该交易需要申报的说明；

6. 交易的状态（包括实际或预期的完成日期）；

7. 交易总价值（以美元计）；

8. 美国人在受辖外国主体中的总股权比例、投票权比例和董事会席位情况；

9. 受辖外国主体的信息（包括其注册地、主要营业地点、所有权结构、管理人员和董事）；

10. 确定并描述受辖外国主体所从事的每项使交易成为受辖交易的活动，并简要描述受辖外国主体的技术、产品或服务的已知最终用途和最终用户；

11. 如果申报在交易完成后30天以上提交，美国人须提交关于其缺乏及时提交申报的知情情况的说明（包括所进行的任何交易前尽职调查的情况说明）。

九、违规处罚

最终规则规定，《国际紧急经济权力法》（“IEEPA”）¹⁷第206条适用于违反本规则的情形¹⁸。而根据IEEPA第206条，任何违反或故意规避对外投资审查机制的行为，都可能面临以下处罚：

1. 民事罚款：可处以最高368,136美元（2024年调整金额）或交易金额两倍的罚款，以两者中较高者为准；

2. 业务剥离：财政部有权宣布某些交易无效、使交易失效，或要求剥离相关资产，以确保在对外投资审查规定生效后完成的任何被禁止的交易无法继续；

3. 刑事处罚：如果有故意实施、企图实施、共谋或协助他人实施违反规定的行为，经定罪，可面临最高100万美元的刑事罚款；对于个人，还可能面临最高20年监禁，或两者并罚。

十、潜在影响

最终规则的实施不仅将重塑美国资本对中国高科技领域的投资布局，还将对全球科技投资格局产生深远影响。同时，该规则也对美国企业及投资者在企业合规、投资策略调整等方面提出了更高的要求。

鉴于最终规则并未创建针对具体交易的审查机制，而是将主要的合规责任转移给相关的美国投资者，故对于美国企业和投资者来说，未来的投资策略必须全面围绕合规要求展开。企业需要进一步加强内部合规审核，设立合规官员负责尽职调查与投资审核，以确保不违反规定并及时跟进相关规则的变化。同时，企业在投资相关敏感技术产业时，应做好投资架构设计及风控机制的设立。

1. 31 CFR § 850.209

2. Id.

3. 31 CFR § 850.221

4. 31 CFR § 850.217; CFR § 850.224

5. 31 CFR § 850.224

6. 31 CFR § 850.217

7. Note 3 to 31 CFR § 850.217

8. 31 CFR § 850.217

9. 31 CFR § 850.224

10. 31 CFR § 850.210

11. 31 CFR § 850.216

12. 31 CFR § 850.104

13. 31 CFR § 850.403

14. 31 CFR § 850.501

15. 即某一标的实体因由受关注国家实体持有50%以上股权或相关权益而使该实体本身也落入受关注国家实体的范围，若上述权益出售给美国人后，标的实体不再属于受关注国家实体的范围（即标的实体50%以上权益的持有人不再为受关注国家实体），则该收购交易属于豁免交易范围。

16. 31 CFR § 850.403; 31 CFR § 850.404

17. 《国际紧急经济权力法》于1977年颁布，授权美国总统在宣布的国家紧急状态下，对威胁美国国家安全、外交政策或经济的经济交易进行管控。

18. 31 CFR § 850.701