《反洗钱法》2024修订要点解读

继2024年4月《中华人民共和国反洗钱法(修订草案)》提请十四届全国人大常委会初次审议并向公众征求意见，再到十四届全国人大常委会第十一次会议于2024年9月13日对《反洗钱法（修订草案二次审议稿）》进行了二次审议，2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议通过了修订后的《中华人民共和国反洗钱法》（下称“《反洗钱法（2024修订）”或“新规”），即将于2025年1月1日起施行。正式通过的《反洗钱法（2024修订）》基本采用了二次审议稿的大部分条款内容，在此基础上稍作调整。

如人民法院报所述¹，《反洗钱法（2024修订）》对于维护金融安全，健全国家金融风险防控体系，扩大金融高水平双向开放，提高参与国际金融治理能力具有重要意义。明确反洗钱定义、完善反洗钱义务规定、完善法律责任等内容，平衡反洗钱工作与保障个人和组织合法权益的关系。同时坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，维护国家利益以及我国公民、法人的合法权益。

我们将结合在反洗钱法合规领域的经验，总结《反洗钱法（2024修订）》较之现行《反洗钱法》修订的要点，以及对反洗钱义务主体以及一般单位和个人之影响。

1. 反洗钱基本原则

国家安全的突出强调：第一条、第三条均明确提出，反洗钱工作应服务于国家安全，坚持总体国家安全观，这体现了国家对金融安全的高度重视。

反洗钱定义的扩大：第二条从原有的七种洗钱上游犯罪扩展到所有犯罪类型，以及恐怖主义融资，极大拓宽了法律的适用范围。

反洗钱措施的适当性：新增第四条明确规定应确保反洗钱措施与洗钱风险相适应，避免干扰正常合法的金融服务和资金流转，旨在要求反洗钱工作应适度进行。此条原则性规定系针对目前反洗钱合规实践的难点之一，即如何对反洗钱义务主体和监管机构反洗钱监控措施的权力权限进行限制明确界定，以免措施过当对业务经营产生的不利影响。此要求在具体反洗钱措施中有相应贯彻和体现，例如：第二十九条规定，对于洗钱风险较低的交易，金融机构应当根据情况简化客户尽职调查措施；第三十条规定，金融机构采取洗钱风险管理措施需要平衡好管理洗钱风险与优化金融服务的关系，不得采取与洗钱风险状况明显不匹配的措施，应保障客户依法享有的医疗、社会保障、公用事业服务等相关的基本、必需的金融服务。若采取限制交易方式、金额或频次，限制业务类型，拒绝办理业务，终止业务关系等洗钱风险管理措施的，需要在发现客户存在洗钱高风险情形的必要情况下方可实施。

反洗钱信息安全保护：首先，第七条、第八条均明确了通过履行反洗钱职责或义务获悉的反洗钱信息，应当予以保密，相关反洗钱监管部门使用该等信息只能用于反洗钱监督管理和行政调查工作，并应依法保护国家秘密、商业秘密和个人隐私、个人信息。其次，第三十七条规定反洗钱信息共享应该符合信息保护的法律规定，并确保信息不被用于反洗钱和反恐怖主义融资以外的用途。第三，对于违反相关信息安全保护的情形，在第五十四条相应设置了严重的罚则，包括最高可达五百万元的罚款。

2. 反洗钱监督管理

受益所有人定义和信息管理：第十九条对受益所有人进行了定义，指最终拥有或者实际控制法人、非法人组织，或者享有法人、非法人组织最终收益的自然人。具体认定标准由国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门制定。对此，中国人民银行联合国家市场监督管理总局发布了《受益所有人信息管理办法》，已在2024年11月1日起实施，对受益所有人信息备案和管理作出具体规定，要求企业通过登记注册系统备案受益所有人信息，并允许国家有关机关、金融机构、特定非金融机构履行反洗钱和反恐怖主义融资义务时通过中国人民银行查询企业的受益所有人信息。我们会持续关注《受益所有人信息管理办法》正式施行后的实践情况。

监管机构权责分工明确：国务院反洗钱行政主管部门负责组织、协调全国的反洗钱监督管理工作，对履行反洗钱义务的机构提供指导，国务院有关金融管理部门、有关特定非金融机构主管部门在各自的职责范围内履行反洗钱监督管理职责。有关特定非金融机构主管部门根据需要，可以请求反洗钱行政主管部门协助其监督检查。国务院反洗钱行政主管部门设立反洗钱监测分析机构，开展反洗钱资金检测，有针对性开展检测分析工作，按照规定向反洗钱义务主体反馈可疑交易报告使用情况，不断提高监测分析水平。

完善反洗钱监管措施：新规明确了反洗钱行政主管部门与其他机关之间在反洗钱工作方面的信息交换机制，包括：金融机构违反反洗钱规定的线索、涉嫌洗钱及相关违法犯罪线索和证据材料的移送处理，接受移送机关反馈处理结果等；明确了反洗钱行政主管部门履行其监管职责有权对金融机构采取的相关监督检查措施和程序。反洗钱行政主管部门将会同有关机关评估国家、行业面临的洗钱风险，发布相应洗钱风险指引，支持和鼓励反洗钱领域技术创新，及时监测与新领域、新业态相关的新型洗钱风险。

3. 反洗钱义务主体

履行反洗钱义务的金融机构：第六十三条将原有的列举相关机构归纳为银行业、证券基金期货业、保险业和信托业金融机构，并明确非银行支付机构亦属于履行反洗钱义务的金融机构，并保留兜底条款，即国务院反洗钱行政主管部门确定并公布的其他从事金融业务的机构。

履行反洗钱义务的非金融机构定义：现行《反洗钱法》已将特定非金融机构纳入反洗钱义务主体，但并未在法律层面明确“特定非金融机构”的范围。此前中国人民银行办公厅于2018年7月26日发布实施的《关于加强特定非金融机构反洗钱监管工作的通知》中首次以列举的方式明确“特定非金融机构”的范围。本次《反洗钱法（2024修订）》第六十四条明确了特定非金融机构的范围，与一审稿、二审稿内容基本保持一致，包括：（一）提供房屋销售、房屋买卖经纪服务的房地产开发企业或者房地产中介机构；（二）接受委托为客户办理买卖不动产，代管资金、证券或者其他资产，代管银行账户、证券账户，为成立、运营企业筹措资金以及代理买卖经营性实体业务的会计师事务所、律师事务所、公证机构；（三）从事规定金额以上贵金属、宝石现货交易的交易商；（四）国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门根据洗钱风险状况确定的其他需要履行反洗钱义务的机构。

4. 反洗钱义务

细化反洗钱内控制度建立健全要求：第二十七条规定的金融机构需要采取的具体措施包括：设立专门机构或指定相关机构负责反洗钱工作，配备相应人员，按要求开展反洗钱培训宣传，定期评估洗钱风险并指定相应风险管理制度，通过审计监督内控制度的有效实施等。

客户尽职调查制度扩大、加强原有客户身份识别制度：新规要求金融机构根据洗钱风险程度对客户身份、建立业务关系和交易目的、资金来源和用途等进行尽职调查，在业务关系存续期间对客户身份信息变化、洗钱风险进行持续监控，对于洗钱高风险情形采取相应限制性措施，取代和扩大了原有客户身份识别制度的义务范围。对于他人代办业务，金融机构需查验为他人办理业务的授权关系，识别和核实代理人身份。若金融机构依托第三方开展客户尽职调查的，需评估第三方风险和业务能力，并对第三方未能履行客户尽职调查义务的后果承担法律责任。金融机构进行反洗钱客户尽职调查的查询范围将明确可以扩展到公安、市场监督以外的其他行政机构，包括但不限于民政、税务、移民管理、电信管理等部门，大大加强了反洗钱机构合作和信息共享能力。此外，客户身份资料和交易记录保存期限从原本的五年延长至十年，金融机构需要根据新规调整相应操作。

特定非金融机构的反洗钱义务：新规明确特定非金融机构从事规定的特定业务时，参照关于金融机构履行反洗钱义务的相关规定，根据行业特点、经营规模、洗钱风险状况履行反洗钱义务，并其授权主管部门制定具体办法。这有助于改变特定非金融机构履行反洗钱义务时无法可依、无所适从的局面，对于指导特定非金融机构如何履行反洗钱义务有积极意义。

一般单位和个人的反洗钱义务：除作为反洗钱义务主体的金融机构和特定非金融机构之特定义务以外，新规明确规定了全社会单位和个人配合反洗钱工作和防控洗钱风险的义务，包括：不得从事或为洗钱活动提供便利；配合反洗钱义务主体的尽职调查，拒不配合的，金融机构可依法采取限制、拒绝或终止业务关系等风险管理措施，并将情况提交可疑交易报告；出入境人员携带的现金、无记名支付凭证等超过规定金额及时向海关申报；对特定名单对象（包括：（一）国家反恐怖主义工作领导机构认定并由其办事机构公告的恐怖活动组织和人员名单；（二）外交部发布的执行联合国安理会决议通知中涉及定向金融制裁的组织和人员名单；（三）国务院反洗钱行政主管部门认定或者会同国务院国家有关机关认定的，具有重大洗钱风险、不采取措施可能造成严重后果的组织和人员名单）采取拒绝提供服务、资金、资产，限制相关资金、资产转移等反洗钱特别措施。

单位和个人对反洗钱措施有异议的法律救济途径：第三十九条规定了单位和个人对金融机构、国家机关采取的洗钱风险管理措施有异议时的法律救济途径，包括：向金融机构提出异议，涉及基本、必需金融服务的，金融机构应当及时处理和答复；向反洗钱行政主管部门投诉，或直接向法院提起诉讼。这一修改秉承防止滥用行政权力、提供更多个体保障的原则，更符合行政程序法的精神。这也无疑对金融机构的反洗钱工作带来进一步挑战，需要确保反洗钱措施适当性和客户服务响应及时性，否则会直接面临相应的投诉及诉讼风险。目前有关反洗钱措施正当性的国内司法案例极少，比较有益的探讨可见浙江省杭州市中级人民法院（2020）浙01民终696号判决，该案提出了金融机构和相关企业如何恰当履行相关反洗钱法律义务的判决意见，但由于判决该案的法院级别不高，尚未能成为类似案例的指导案例。我们有理由期待司法机关对此有更多的案例指导。

5. 反洗钱调查

明确调查权限和程序：第四十三条规定，反洗钱调查权下放到设区的市一级的反洗钱行政主管部门派出机构，提高了调查效率。针对金融机构、特定非金融机构采取调查核实措施需要经过反洗钱行政主管部门负责人批准，并按照严格按照法律规定的程序和权限采取调查措施。涉及非特定金融机构的，必要时可以请求有关特定非金融机构主管部门予以协助。调查后发现无法排除洗钱嫌疑发现其他犯罪线索的，调查机关应当向有管辖权的机关移送。

6. 反洗钱国际合作

反洗钱法域外效力：第十二条扩展了中国反洗钱法的管辖范围，覆盖境外发生的危害我国主权和安全，侵犯公民、法人和其他组织和合法权益，或扰乱境内金融秩序的洗钱和恐怖融资活动。

跨境反洗钱合作：第五章建立了基于国际条约或平等互惠原则开展反洗钱国际合作的框架，包括相互洗钱犯罪司法协助、情报和信息的共享、反洗钱调查配合等。第四十九条规定，我国国家机关可基于对等原则或协商一致，要求境外金融机构及其境内代理机构配合我国的反洗钱和反恐怖融资调查。第五十条规定，境内金融机构面对外国违反对等、协商一致原则直接要求提供信息或控制资产的行动时，不得擅自遵从并应及时报告中国有关机关。若金融机构为境外国家、组织合规监管需要而需向境外提供概要性合规信息、经营信息等信息的，应向中国有关机关按报告后方可提供。此外，向境外提供有关资料、信息涉及重要数据和个人信息的，还应遵守中国数据安全和个人信息保护法规。第五十七条设置了相应罚则，若境外金融机构未能按照前述法律规定配合我国机关的调查，会面临被限制或禁止开展业务、罚款等后果，以及存在列入具有重大洗钱风险名单风险。如果境内金融机构擅自对外提供信息，该金融机构以及负有责任的董事、监事、高级管理人员或者其他直接责任人员会被处以相应罚款。

7. 法律责任

处罚范围扩大、力度提高：第六章规定了违反反洗钱相关规定的法律责任，新规结合新法要求更新了相应处罚事项，并提高了对相关违法行为的处罚力度。对于金融机构违规，可处于高达人民币一千万元、或涉及金额百分之二十以上二倍以下、或所造成直接经济损失一倍以上五倍以下的罚款，个人违规面临罚款的幅度提高至在二十万至一百万元，金融机构及其董监高、直接责任人员可能会被有关金融管理部门限业或者禁业。对于以上个人而言，需证明自己已勤勉尽责采取了反洗钱措施方可免于处罚。对于特定非金融机构违规，其主管部门亦有权对其及其负责人处以警告、罚款。对于一般社会单位和个人，可能面临处罚责任的事由包括：违反第四十条规定的对相关名单对象采取反洗钱特别预防措施的义务，以及未能按照规定向登记机关提交受益所有人信息，或提交虚假、不实信息，未按照规定及时更新受益所有人信息的情形。

[1] https://mp.weixin.qq.com/s/t40WAaMF8TLVgM8Q70Xk4Q