从并购角度看新能源项目典型问题：以分布式和集中式光伏项目为例

一、分布式与集中式光伏项目的概念界定、区分

二、分布式与集中式光伏并购项目的法律尽调

项目公司层面

分布式与集中式光伏项目在项目公司层面的尽调与常规法律尽调类似

• 股权、历史沿革
  

• 资产、负债

• 重大合同

• 劳动用工

• 诉讼、执行和行政处罚

光伏项目层面

受项目特点影响，关注重点与常规尽调相比有一定的不同

• 建设手续

• 设备采购

• 项目融资

• 补贴申领

• 项目运营

分布式与集中式光伏项目在项目层面的差异较大。以项目建设手续为例：

分布式光伏：建设手续较为简单，除发改备案、环评登记表备案、并网许可、竣工验收等常规手续外，通常无其他进一步的手续要求（但需要核实当地监管要求）。

集中式光伏：须基于建设选址考虑多项前期审批程序（比如环评批复、水土保持方案批复等），在运营层面需要取得电力业务许可证（6 MW及以上项目）。同时，由于存在光伏阵列、变电站及运行管理中心、集电线路、场内道路等不同用地模块，实践情况亦相对复杂，因此在尽调时需要结合不同的用地情况考虑不同的用地监管政策。

三、分布式与集中式光伏并购项目中的典型法律问题

（一）共性问题

1. 股权转让涉及的“路条”4问题及不利影响

（1）“路条”

“路条”是地方政府将光伏、风电等可再生能源发电项目纳入备案或核准、列入年度建设规模指标批文的俗称。实践中，倒卖路条是指取得了项目开发权的主体不实际从事项目投资开发，而以溢价方式将该开发权转让给第三方，以谋取利益。倒卖行为通常表现为光伏发电项目项目公司或者股东方（包括直接或间接股东）发生“股权转让”。

（2）关于“倒卖路条”的最新监管动态

• 国家层面已取消对光伏发电的中央财政补贴，亦不再对光伏电站建设实行规模管理。国家能源局2022年11月30日发布的《光伏电站开发建设管理办法》（国能发新能规〔2022〕104号）（“104号文”）就集中式光伏电站的行业管理、年度开发建设方案、项目建设管理、电网接入管理、运行检测等作出规定，但已删除原《光伏电站项目管理暂行办法》（国能新能〔2013〕329号）中关于光伏电站规模管理的内容。

• 此前出台的《国家发展改革委、国家能源局关于完善光伏发电规模管理和实行竞争方式配置项目的指导意见》（发改能源〔2016〕1163号）、《国家能源局关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》（国能新能〔2014〕445号）、《国家能源局关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》（国能新能〔2014〕477号）等政策文件均对“倒卖路条”的问题作出过禁止性规定，但该等规定已陆续在2022年和2023年被宣布废止，一定程度上反映出国家层面对于建设期内转让光伏电站项目监管态度的放缓。但需注意的是：部分地方层面的法规目前尚未跟进，例如山西省能源局2023年10月17日出台的《关于做好2023年风电、光伏发电开发建设 竞争性配置有关工作的通知》（晋能源新能源发〔2023〕249号）仍旧明确要求“已获得年度开发建设指标的项目，申报单位和运营单位须为同一主体，且在建设期和全容量并网后5年内不得擅自转让”，考虑到多数项目的直接主管部门均为各地能源局，因此，在地方政策仍对“倒卖路条”行为严格限制的情况下，仍需注意相关风险。

• 对于已投运并仍享受补贴的项目，历史上的倒卖路条仍是补贴核查的关注要点，可能导致取消补贴等处罚。 

2. 建设手续的办理及取得情况

集中式和分布式光伏项目各阶段所涉的主要建设手续简要总结如下：

3. EPC、光伏组件等重大采购事项未履行招投标手续⁵

法规要求

根据《招标投标法》《招标投标法实施条例》《必须招标的工程项目规定》《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》等规定，新能源项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购通常属于需要招标的采购事项（具体是否符合标准需以实际情况比对法规确定）

主要不利后果

• 责令限期改正，可以处项目合同金额千分之五以上千分之十以下的罚款；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分

• 合同无效风险和施工方质保责任承担风险（此时可能无法约束总包方/施工方承担超出法定保修义务的质保责任）

注：需要招标的新能源项目对应合同金额的法定标准为：（一）施工单项合同估算价在400万元人民币以上；（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上；（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。

实践中，因光伏设备一般造价较高，通常其设备采购及EPC安装合同金额能够达到必须招标的标准。

4.  项目未验收即投运的合规风险

出于尽快收回项目投入需求，光伏电站可能在未完全竣工验收的情况下即投运并网发电

行政处罚

• 《建设工程质量管理条例》建设单位未组织竣工验收，擅自交付使用的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。

• 集中式光伏项目未办理环保设施竣工验收及水土保持设施竣工验收除罚款外还可能导致被责任停止生产或使用。

质量责任

• 《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工日期。

• 对于工程项目开始使用后的质量问题，除非属于法定质保事项，否则总包方可不承担责任。

并网瑕疵

• 不排除存在并网验收中未发现的工程瑕疵进而可能影响后续目标项目安全并网的潜在风险，电网公司可依据购售电合同约定限制并网供电和/或要求赔偿损失
  

（二）屋顶分布式光伏项目的个性问题

1. 屋顶分布式光伏项目的屋顶资产权属以及业主资信情况

由于屋顶分布式光伏项目通常是指附加安装在建筑物屋顶的并网分布式光伏发电系统，因此在屋顶分布式光伏项目的尽调过程中，需要关注所涉建筑物的不动产权证是否取得，是否存在抵押、查封等权利限制情况，相关租赁关系是否合法合规、未来一段时间内是否存在动迁计划等，从而判断目标项目后续的运营可持续性。

屋顶业主是否存在大额诉讼或被执行情况，是否被列为失信被执行人等。一方面将主要影响屋顶业主的电费付费能力，较多负债可能导致其无法及时向项目公司支付电费。另一方面，亦会影响屋顶资产的场地使用稳定性，如果因屋顶业主所涉诉讼或负债情况导致屋顶建筑物被抵押、转让或被查封，则可能会引发上述问题。

2. 屋顶分布式光伏项目的EMC协议签署及履行情况

屋顶分布式光伏项目中项目公司通常会与屋顶业主签署EMC协议（兼具屋顶租赁、电力供应的内容）。一般而言，EMC协议审查中的风险关注事项包括但不限于：

签署主体

• 如签署主体并非屋顶业主，需关注是否就此取得业主的书面授权。

期限

• 虽然形式上并非常规租赁协议，但实质上包含了场地租赁约定，只是对应租金综合体现在电费测算中，因此仍可能适用《民法典》项下20年租赁期限限制。即使EMC协议约定20年租赁期限期满后协商续签，但不排除协商不成无法续签的可能。

实际履约

• 受到疫情等因素的影响，如未能如期按照EMC协议约定的时间完成项目施工、并网，则需要与业主协商豁免相关违约责任。

（三）光伏用地新政策

根据2023年3月20日实施的《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）（“12号文”）的规定，光伏发电项目用地包括光伏方阵用地（含光伏面板、采用直埋电缆敷设方式的集电线路等用地）和配套设施用地（含变电站及运行管理中心、集电线路、场内外道路等用地，具体依据《光伏发电站工程项目用地控制指标》的分类），根据用地性质实行分类管理。

加快办理项目用地手续

光伏发电项目用地涉及使用建设用地的，可依照土地征收规定办理土地征收手续。

光伏方阵用地允许以租赁等方式取得，用地单位与农村集体经济组织或国有土地权利主体、当地乡镇政府签订用地与补偿协议，报当地县级自然资源和林草主管部门备案。具体要求及程序需要结合土地分类及项目所在地规定分析。

实践中需要关注“以补代征”等特殊用地问题。

四、分布式光伏的其他业态-地面分布式光伏的监管动向

地面分布式光伏因其可能被利用通过将集中式项目“化整为零”拆分并网来规避集中式光伏审批而被严格限制，目前各地监管政策不一、要求不同。例如，2023年5月，湖南省发改委发布《关于规范光伏发电项目备案管理有关事项的通知》，指出小型地面光伏项目需要纳入全省建设方案，否则不予备案；2023年8月，安徽省能源局发布《关于进一步推进分布式光伏规范有序发展的通知》，新增小于6MW地面光伏电站纳入年度规模管理，未纳入的不得建设、并网；2023年9月，湖北省能源局发布《关于加强分布式光伏发电项目全过程管理的通知》，明确地面光伏电站无论大小均按照集中式光伏电站管理。

在此类项目投资收购交易中，投资人需要充分评估项目投资区位选择带来的投资风险和落地难度，在法律尽职调查和交易文件起草中充分关注项目所在地的特殊监管环境，做好一地一策、灵活应对。

1. 国家能源局2013年11月18日发布并实施的《关于印发<分布式光伏发电项目管理暂行办法>的通知》（国能新能〔2013〕433号）。

2.参考河北省能源局2022年3月3日发布的《关于印发<屋顶分布式光伏建设指导规范（试行）>的通知》。

3. 实际项目建设的后续环节中，环评登记表备案仍为需要取得的手续。

4. 屋顶分布式光伏属于不限规模的光伏发电类型，各地区可随时受理备案。2022年104号文也仅适用于集中式光伏项目。从立法监管目的角度，屋顶分布式项目在路条倒卖问题上应不属于重点监管对象。但需关注各地监管实践和执法尺度，以及“倒卖路条”情况对屋顶分布式光伏项目后续申领地方补贴（如有）的潜在不利影响。