《境外非政府组织代表机构登记和临时活动备案办事指南》简评

公安部于2016年11月28日在其网站公布了《境外非政府组织代表机构登记和临时活动备案办事指南》（以下简称“《办事指南》”），作为《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》（以下简称“《非政府组织管理法》”）出台以来公布的首个配套性文件。《办事指南》延续了《非政府组织管理法》的思路及规定，并对《非政府组织管理法》的部分内容进行了细化，包括梳理了登记及备案的程序及申请材料清单，并提供了部分申请文件的标准表格等（详见下述第一部分的讨论）。但是，就具体实施《非政府组织管理法》以及引导境外非政府组织（以下简称“境外NGO”）进行预判和准备工作的目的而言，《办事指南》仍有一些有待明确之处（详见下述第二部分的讨论）。

第一部分：细化和亮点

《办事指南》旨在对境外NGO代表机构的登记和临时活动备案的条件、流程及材料要求进行细化，其中不乏亮点，主要包括：

(一) 明确境外NGO代表机构的基本登记程序和所需文件。设立代表机构需经业务主管单位同意后，方可在登记机关登记。登记管理机关保留进一步组成专家组进行评估的权力。

(二) 采取“事先备案、事后报告”的监管模式。

（1）对NGO代表机构而言，在每年12月31日前将下一年度活动计划报业务主管单位，业务主管单位同意后报登记管理机关备案；在每年1月31日前向业务主管单位报送上一年度工作报告，经业务主管单位同意后，报送登记管理机关。

（2）对临时活动备案而言，中方合作单位在开展临时活动十五日前，向登记管理机关备案；在临时活动结束后三十日内，将活动情况、资金使用情况等书面报送登记管理机关。

(三) 进一步明确了省级人民政府公安机关境外非政府组织管理办公室为境外NGO代表机构和临时活动的登记管理机关。就上海而言，相关信息显示将来该等境外非政府组织管理办公室可能设在上海市公安局出入境管理局所在地办公。

(四) 明确了境外NGO代表机构可跨省开展活动，但活动地域要与其业务范围和开展活动的实际情况相符；同时明确了一个境外NGO可以设立两个以上代表机构，但每个代表机构确定的活动地域之间不得相互重叠交叉。

(五) 明确了同一代表机构可涉及多个活动领域，且无需就每个活动领域取得全部业务主管单位的同意，而应当根据其主要活动领域确定业务主管单位。

(六) 授权各省级人民政府公安机关境外非政府组织管理办公室可根据《办事指南》，结合本地实际，制定相应办事指南，为境外NGO办理登记备案提供指引和便利服务；同时公布了公安部境外非政府组织管理办公室联系电话（010-58186465、58186464），接受社会咨询。

第二部分：有待明确之处

《办事指南》虽有诸多亮点，亦存在有待明确之处。部分规定仍然略显模糊、宽泛，存在操作上的不确定性。举例而言：

(一)《境外非政府组织在中国境内活动领域和项目目录、业务主管单位名录（2017年）》（以下简称“《目录》”）尚未公布。《办事指南》明确了境外NGO应当依照《目录》，根据本组织业务范围、活动地域和开展活动的需要，向相应单位提出担任该组织设立代表机构业务主管单位的申请。但截至目前，该《目录》仍未公布，除《非政府组织管理法》宏观规定外（即经济、教育、科技、文化、卫生、体育、环保、济困、救灾等领域），怎样理解上述范围、可以在哪些细分领域开展活动、分别由哪些业务主管单位管理仍未可知。近期实务操作中，一些境外NGO希望提前预判自己拟开展的活动领域是否可行，并希望提前与相应的业务主管单位展开沟通以提前准备相关材料或安排活动计划，目前看来仍需等待一些时间。

(二) 成立代表机构的历史业绩要求有待明确。对于境外NGO代表机构的设立，《非政府组织管理法》及《办事指南》均要求该等境外NGO需“在境外存续二年以上并实质性开展活动”，但对于实质性开展活动的判断标准，以及该等实质性活动是否必须在境外开展并未进行明确。因此，对于专注于中国市场的境外NGO如果在《非政府组织管理法》生效前仅在中国境内展开实质性活动且已达到两年；或者拟在《非政府组织管理法》生效后先通过与中方合作单位合作开展临时活动，并在达到两年后申请设立代表机构的情形是否符合该等设立要求，还有待进一步明确和解释。

(三) 配套税务规定有待明确。尽管《办事指南》规定了境外NGO代表机构应当凭登记机关签发的登记证书依法办理税务登记，但是对于境外NGO代表机构具体应当如何缴税、应当缴纳哪些税、税率是多少、是否依照外国企业常驻代表机构的有关规定缴税；以及对于境外NGO与中方合作单位合作开展临时活动的情形是否需要缴税、是否需要中方合作单位代扣代缴等问题，《办事指南》未予以回答。我们预测，在《非政府组织管理法》实施后初期，不排除税务机关可能依照外国企业常驻代表机构的有关规定对境外NGO代表机构进行征税，同时基于境外NGO代表机构的活动性质，陆续制定专门的规定。

(四) 临时活动备案的“批准文件”有待明确。对于境外NGO临时活动的备案，《办事指南》要求提交中方合作单位获得批准的文件。根据经验，该等中方合作单位获得批准的文件可能包括：（1）该等中方合作单位就其设立或成立的相关批准文件；（2）针对境外NGO与中方合作单位拟合作开展的具体活动事项，中方合作单位向相关主管部门取得的批准文件。对于该等中方合作单位获得批准的文件的具体内容，有待相关法律法规或主管机关的进一步说明及澄清。

(五) 排除适用范围有待明确。 

（1）尽管《非政府组织管理法》及《办事指南》均明确规定了境外学校、医院、自然科学和工程技术的研究机构或者学术组织与境内学校、医院、自然科学和工程技术的研究机构或者学术组织开展交流合作，按照国家有关规定办理，不受《非政府组织管理法》管辖，但是对于相关概念的具体定义及“国家有关规定”具体指哪些规定却并未作出明确说明，例如“自然科学”和“工程技术”的内涵可以非常广，判断标准也往往不一，这使得境外NGO在预判自己是否应当适用《非政府组织管理法》时往往感到困惑。 

（2）境外NGO在境内从事非公益活动的合法性、监管要求，暂未涉及。

(六) 已登记代表机构的如何处理有待明确。在《非政府组织管理法》公布之前，有一些境外NGO已经通过在民政部门、工商部门等机关注册各类机构进行过登记。该等已登记代表机构如何适用《非政府组织管理法》和《办事指南》，目前的登记是否继续有效，有待明确。

综上，尽管《办事指南》对《非政府组织管理法》进行了一定程度的细化。但不难发现，截止目前为止，境外NGO关心的部分操作问题尚有待明确。希望即将公布的《目录》或者官方通过新闻发布会等形式可以对更多细节进行阐释。部分操作问题也可能需要等到《非政府组织管理法》、《办事指南》、《目录》正式实施以后，不断总结，不断修正。我们将持续关注。