告别“花瓶”独董——《上市公司独立董事管理办法》之比较解析

独立董事制度系于1997年首次引入我国资本市场。在1997年12月16日中国证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）会发布的《上市公司章程指引》中规定，“公司根据需要，可以设独立董事”，自此独立董事成为我国公司治理结构中的可选一环。

2001年8月16日，证监会发布《关于上市公司建立独立董事制度的指导意见》（证监发[2001]102号）（以下简称“《指导意见》”，已失效），标志我国在上市公司正式实行独立董事制度。随后2005年新《公司法》修订，进一步在国家法律层面明确了上市公司设立独立董事的要求，证监会、各交易所及上市公司行业协会也先后推出了关于独立董事的一系列配套制度或指引，并持续不断完善，包括证监会发布的《关于加强社会公众股股东权益保护的若干规定》（后被2022年实施的《上市公司独立董事规则》废止，《上市公司独立董事规则》现也已被新规废止）及《上市公司治理准则》，沪深两地交易所各自发布并不时修订的各板块上市规则及信息披露规则、规范运作指引及相关配套规则（例如《上海证券交易所上市公司董事选任与行为指引》（已失效）、《上海证券交易所上市公司独立董事备案及培训工作指引》（已失效）、《深圳证券交易所独立董事备案办法》（已失效）等），中国上市公司协会制定的《上市公司独立董事履职指引》及《独立董事促进上市公司内部控制工作指引》等自律性文件，成为上市公司独立董事履职的指引或参考。

随着全面深化资本市场改革向纵深推进，独立董事原有制度已不能满足资本市场高质量发展的内在要求。2023年4月14日，国务院办公厅印发《关于上市公司独立董事制度改革的意见》（以下简称“《改革意见》”），启动了自2001年《指导意见》发布以来的独立董事制度首次重大改革。《改革意见》确定了八方面的改革任务，包括要求明确独立董事职责定位、优化独立董事履职方式、强化独立董事任职管理、改善独立董事选任制度、加强独立董事履职保障、严格独立董事履职情况监督管理、健全独立董事责任约束机制、完善协同高效的内外部监督体系，从而形成强大监督合力。

《改革意见》公布四个月后，2023年8月1日，证监会发布了《上市公司独立董事管理办法》（以下简称“《独立董事办法》”）。《独立董事办法》围绕独立董事的职责定位，即参与决策、监督制衡、专业咨询三大职能，针对此前存在的独立董事定位不清晰、责权利不对等、监督手段不够、履职保障不足等制度性问题予以进一步修订, 明确独立董事职责定位、优化履职方式、强化任职管理、改善选任制度。本次制定的《独立董事办法》着眼于独立董事制度运行的各个阶段，对独立董事应满足的规范性要求进行了一定程度的完善，其主要内容可概括为以下七项：

（一）明确独立董事职责定位及人员组成要求；

（二）对独立董事的任职资格和条件予以细化；

（三）改善独立董事的选任和解聘程序；

（四）建立健全独立董事的履职平台及相应的工作机制；

（五）明确了独立董事的特别职权；

（六）明确独立董事的日常履职要求；

（七）明确了独立董事的行政责任认定标准及处罚的免责事由。

其中，独立董事的履职机构及相应的工作机制的建立健全，尤其是独立董事专门会议作为独立董事的专门履职机构的建立，是本次立法的一大亮点。该等履职制度的变化，体现了独立董事的履职模式由个人履职向机构履职的转变，这既为独立董事个人更充分有效地履行其职责增强了保障，也为上市公司落实独立董事履职保障要求提供了更为灵活的方式。另外，此次新规修订，在任职资格方面对独立董事的实质独立及履职精力都提出了更高的要求，将一名独立董事可任职独董的上市公司数量上限由五家境内外上市公司调减为三家境内上市公司，同时如一名独董在同一上市公司连续任职独立董事已满六年的，自该事实发生之日起三十六个月内不得被提名为该上市公司独立董事候选人。在此等要求下，许多上市公司及拟上市公司的独立董事均可能在过渡期内进行较大调整。

在《独立董事办法》发布的同时，各证券交易所亦同步修订了其下属各板块的股票上市规则和自律监管指引文件，将《独立董事办法》修订要点体现进交易所最新规则，并针对独立董事的职责范围进行了具体优化。相关规则包括《上海证券交易所股票上市规则（2023年8月修订）》（以下简称“《上交所主板上市规则》”）、《上海证券交易所上市公司自律监管指引第1号——规范运作（2023年8月修订）》（以下简称“《上交所主板规范运作指引》”）、《深圳证券交易所股票上市规则（2023年8月修订）》（以下简称“《深交所主板上市规则》”）、《深圳证券交易所上市公司自律监管指引第1号——主板上市公司规范运作（2023年修订）》（以下简称“《深交所主板规范运作指引》”）、《上海证券交易所科创板股票上市规则（2023年8月修订）》（以下简称“《科创板上市规则》”）、《上海证券交易所科创板上市公司自律监管指引第1号——规范运作（2023年8月修订）》（以下简称“《科创板规范运作指引》”）、《深圳证券交易所创业板股票上市规则（2023年8月修订）》（以下简称“《创业板上市规则》”）、《深圳证券交易所上市公司自律监管指引第2号——创业板上市公司规范运作（2023年修订）》（以下简称“《创业板规范运作指引》”），以及修订后的《北京证券交易所股票上市规则（试行）》（以下简称“《北交所上市规则》”）及《北京证券交易所上市公司持续监管指引第1号——独立董事》（以下简称“《北交所独立董事指引》”）。各板块关于独立董事的新规均已与《独立董事办法》同步于2023年9月4日起生效实施。此前有关独立董事的规则中与新规不一致的，均以新规为准。中国上市公司协会制定的《上市公司独立董事履职指引》及《独立董事促进上市公司内部控制工作指引》目前尚未有最新修订稿件发布，后续尚有待于跟进修订动向。

对于独董新规的变化与落地实施的衔接，《独立董事办法》中设定了一年过渡期时限，上市公司董事会及专门委员会的设置、独立董事专门会议机制、独立董事的独立性、任职条件、任职期限及兼职家数等事项，与《独立董事办法》或相关板块的新规规定不一致的，上市公司应当在过渡期内逐步调整至符合规定。

基于前述规则制定及修订的思路，本文梳理对比证监会及不同交易所各板块所适用的独立董事相关规则，全面呈现独立董事新规下独立董事应满足的各项规范性要求。

一、独立董事相关的人员组成要求

独立董事制度对于独立董事相关的人员组成要求，主要体现在董事会及董事会各专门委员会成员中独立董事的占比要求，以及特定的专门委员会中有关独立董事的专业背景要求上。总体而言，各交易所不同板块所适用的新规对该等方面的要求基本沿袭了现有的制度，且不同板块的要求并无实质差异。

二、 独立董事的任职资格

独立董事新规下，独立董事任职资格的有关规定仍沿用“正面条件+负面清单”的形式，但微调了部分影响独立性的情形，并新增独立董事的独立性自查要求。任职资格要求最受市场关注的变化应属独立董事任职上市公司的数量调整，即从原有的五家境内外上市公司调整至三家境内上市公司，对独立董事的专注履职提出更高要求，也将直接导致过渡期内可预料的上市公司及拟上市公司规模性的独董调整。除了根据《独立董事办法》的最新要求进行相应修订外，各板块的规则主要针对现有负面清单进行了不同程度的调整。

三、 独立董事的任免程序

总体而言，新规下有资格提名独立董事的提名人范围，以及提名阶段上市公司需执行的内部审查程序，与现行的独立董事制度并无实质差异。在任职期限上，《独立董事办法》及各板块的新规均明确连任超出六年的独立董事再次任职必须间隔三十六个月，并明确了首发前的独立董事任职期间须连续计算的规则。针对特别情形下的离职及补选程序，《独立董事办法》及各板块的新规均对现行规则中独立董事因不符合任职资格而应立即停止履职的情形，以及因其他原因应主动辞职但可继续履职的适用情形，予以了明确和细化，并对后续的补选程序进行了完善。

四、 独立董事的职权与职责

本着前移独立董事监督关口的立法思路，《独立董事办法》及各板块的新规均强化了独立董事的前置审议机制，对应当取得独立董事事前认可意见的关联交易范围予以调整，并将承诺的变更、豁免，以及被收购时的决策和措施新纳入独立董事事前认可意见事项的范畴（上市公司面对外部收购时如未能获得独立董事事前认可将可能难以推进）。同时，对于独立董事的特别职权及其行使的前提条件，《独立董事办法》及各板块的新规亦作了适当调整。

需注意的是，根据各板块的规则修订说明，该等规则修订后，独立董事职责更加聚焦于上市公司与“关键少数”暨控股股东、实际控制人、董事及高级管理人员之间的重大事项，对于旧规下需由独立董事发表意见的一般性事项（例如使用募集资金、提供财务资助、制定现金分红方案、审议员工持股计划相关事项等），则未明确要求独立董事发表意见，但也概括性地纳入独立董事的特别职权中。

五、 独立董事的履职方式

为建立健全独立董事的履职平台及相应的工作机制，一方面《独立董事办法》及各板块的新规增设了独立董事专门会议作为独立董事的专门履职平台，并规定了该专门会议的具体工作机制，从而强化了独立董事履职的组织支撑；另一方面，新规还增加了关于审计委员会、提名委员会以及薪酬与考核委员会具体职权的有关规定，有助于独立董事有序行使其不同类型的职权，强化了独立董事在关键领域监督的“话语权”。

根据《独立董事办法》及各板块的新规，上述独立董事专门会议亦可作为各专门委员会的补充机制。具体而言，对于未设立提名委员会的上市公司，独立董事可通过独立董事专门会议对被提名人进行资格审查，并行使提名委员会职责范围内的建议权；同理，对于未设立薪酬与考核委员会的上市公司，独立董事同样可通过独立董事专门会议，行使薪酬与考核委员会职责范围内的建议权。鉴于除了审计委员会之外，其他的专门委员会并非董事会必须设置的工作机构，通过独立董事专门会议补充行使其他专门委员会的职权，使得上市公司可基于自身的治理实际更为灵活高效地落实董事会专门委员会机制及独立董事履职制度，更好地发挥独立董事在人员任免和激励考核方面的作用。

此外，《独立董事办法》及各板块的新规对现行的独立董事年度述职报告和工作记录要求进行了适当的扩充和调整。同时，《独立董事办法》也在首次在行政法规层面明确了独立董事现场工作的要求。

六、 独立董事尽责履职的标准

在《独立董事办法》出台前，认定独立董事的尽责履职一直是争论的焦点，《独立董事办法》对此进行了细化。新规明确了独立董事责任认定标准，结合其履职与相关违法违规行为之间的关联程度，兼顾其董事地位和外部身份特点，综合独立董事在信息形成和相关决策过程中所起的作用、知情程度及知情后的态度等因素认定；同时，明确了独立董事行政处罚的免责事由，如独立董事能够证明其已履行基本职责，且存在审议或者签署文件前借助专门职业帮助仍不能发现问题，上市公司等刻意隐瞒且独立董事无法发现违法违规线索等情形，可以依法不予处罚。新规对独立董事尽责履职标准的细化，有助于厘清独立董事职责边界，减少行政处罚依据及标准的争议，引导独立董事尽心尽职履责。

本次《上市公司独立董事管理办法》及交易所相关规则的配套修订，体现出我国资本市场提高上市公司治理能力，保护中小股东权益的切实举措，独立董事在未来“参与决策、监督制衡、专业咨询”角色地位将得到进一步加强，上市公司亦应当与时俱进，提升公司治理理念，从严把关独立董事任职资格，为独立董事提供履职保障；独立董事亦应当发挥其专业经验，尽职尽责，深入参与上市公司治理工作，做好上市公司“看门人”，为上市公司治理把好关，提出有效建议，促进我国资本市场的长远发展。

本文研究基于独立董事过往的监管规则、中国证监会发布的《上市公司独立董事管理办法》及上海证券交易所、深圳证券交易所、北京证券交易所修订的各板块股票上市规则、监管指引及其立法说明文件。