海外新能源系列（十四）——蒙古国外商投资法律制度与风险防控措施浅析

前言

蒙古国地处亚洲中北部，是世界第二大内陆国家，国土面积157万平方公里，中蒙两国边境线长达4630公里。1949年10月16日，蒙古国与中国建交。1998年12月，中蒙联合声明确定建立两国面向21世纪长期稳定、健康互信的睦邻友好合作关系。2014年,蒙中两国建立全面战略伙伴关系。2017年，中蒙签署《关于推动“草原之路”与“一带一路”倡议对接的谅解备忘录》。根据商务部的数据，我国是蒙古国最大贸易伙伴国，中蒙贸易占蒙古外贸比重约60%，同时我国也是蒙古国第二大外资来源国。我们结合近期蒙古国投资项目经验，梳理了蒙古国的外商投资监管政策及风险防控措施，以便中国投资者了解并在并购项目中事先做出评估和相应的商业和法律安排¹。

一、法律体系概述

蒙古国是民法体系国家，成文法是蒙古国法律的主要法律渊源，包括宪法、国际条约、法律和法案。蒙古国宪法于1992年颁布，并经数次修订，是蒙古国的最高法律渊源。蒙古国法律由蒙古国议会（国家大呼拉尔）颁布，是蒙古国法律的主要来源。蒙古国是一个议会民主国家，立法权由蒙古国议会（国家大呼拉尔）行使，行政权由政府（内阁）行使。同时蒙古国总统、政府及其部门有权在各自职权范围内颁布一系列条例。

议会是蒙古国的最高立法机构，其形式为一院制议会，由普选议员组成，任期四年。议会的主要权力和职能包括制订法律、批准年度预算，以及确定外交和国内政策。政府履行蒙古国的行政职能，由议会任命的总理领导。政府的主要决策机构是内阁，内阁成员由政府各个部门的部长组成，由总理与总统协商后提名并由议会任命。政府负责确保法律的实施，并有权制定规章制度。

蒙古国司法体系由国家最高法院、省和首都法院、县法院、县际法院和区法院、行政事务法院组成。国家最高法院是蒙古国最高审判机关和监督法院，位于首都乌兰巴托，主要受理属于其管辖范围内的一审案件，以及针对省和首都法院判决的上诉案件。蒙古国按行政区划分为21个省（aimags）和首都乌兰巴托市，全国共有331个县（soums或者districts）和1681个自然村（baghs或者horoos）。蒙古国各省和首都法院又称为上诉法院，县法院、县际法院和区法院为初审法院。

二、外商投资准入制度简介

20世纪90年代初以来，蒙古国一直保持自由贸易的政策，对外国投资持开放态度。1993年蒙古国通过的《外国投资法》，为外国投资者提供了高标准的待遇和保护，创造了一个良好的投资法律环境。

2012年5月17日，蒙古国议会颁布了新的外商投资领域法律《外商投资战略重点行业经营实体管理法》（以下简称“《战略行业外国投资法》”）。根据该法律，矿产资源、银行、金融、媒体、信息和通信部门被确定为战略行业（以下简称“战略行业”），外国投资人对战略行业进行投资之前，有义务在蒙古国注册设立实体，并通过在蒙古国注册设立的实体将计划在蒙古国投资战略行业的决定通知蒙古国政府，以获得蒙古国政府的批准。

2013年，蒙古国议会进一步通过了新的投资法（以下简称“《投资法》”），取代了1993年制定的《外国投资法》和备受争议的2012年《战略行业外国投资法》。2013年《投资法》放宽了蒙古国政府对外国投资的监管审批要求，并简化了外国直接投资的登记流程。此外，该法还规定了外商投资相关法律保障和激励措施，以促进在蒙古国的投资活动，但与此同时，对土地、建筑或银行等一些特殊的领域，相关政策对于外资的监管或者投资形式及准入标准仍有一定的限制。

三、外商投资主要监管机关

2021年，蒙古国政府新设立了经济和发展部（Ministry of Economy and Development），取代了之前负责主管投资相关事务的蒙古国国家发展局（National Development Agency）。新成立的经济和发展部主要负责建立和完善投资政策和规划及其法律框架，确保和监督相关立法的执行，吸引、支持和保护投资，制定和实施发展公私合营项目的综合措施，制定综合信贷政策，并制定国家投资计划，以及法律规定的其他职能。

蒙古国经济和发展部负责处理境外投资者投资蒙古国项目的申请。在收到申请材料后，经济和发展部可能会与其他政府部门沟通，如公平竞争和消费者保护局、总情报部、行业主管部门，以获得相关部门的意见，并做出是否批准外商投资的决定。

四、外商投资主要限制

根据2013年颁布的《投资法》，在蒙古国投资的任何个人或法律实体（无论是外国或蒙古国投资者）都可以被归类为投资者。作为一般规则，投资者有权投资任何生产和服务领域，除非其他法律明确禁止。就外国投资者而言，外商投资主要面临如下限制：

1.  设立当地实体要求

蒙古国法下，公司类型可以划分为有限责任公司和股份公司两种形式。外国公司无法在蒙古国设立股份公司。外国公司在蒙古国设立当地存在的主要形式包括外商投资有限责任公司（以下简称“BEFI”）或外国公司的代表处。

• 有限责任公司（Limited Liability Company，以下简称“LLC”）是蒙古国最常见的法律实体组织形式。根据2013年颁布的《投资法》，外商投资有限责任公司（BEFI）是指根据蒙古国法律成立的企业实体，其中不少于25%的股份由外国投资者投资。根据《投资法》的规定，外商投资有限责任公司的最低股本金为10万美元或等额蒙古图格里克。

• 根据蒙古国《公司法》，公司的分支机构或代表处（以下简称“RO”）不被视为独立的法律实体。公司代表处代表母公司开展经营活动，母公司应对其代表处经营活动产生的后果负责。另一方面，代表处是注册为非法律实体的合法存在，其有权根据授权委托书代表外国法律实体，并开展外国法律实体授权的非商业活动。

2.  特殊行业限制

蒙古国2013年《投资法》规定，除非蒙古国法律另有禁止或限制，投资者可以自由投资于特定行业、产品和服务。受国家安全考虑影响，《投资法》对于外国投资者对特定行业进行投资做出了一些特殊要求和限制，涉及的行业包括：（1）矿产开采；（2）银行/金融；（3）媒体/广播和电信部门。

外国国有企业在对上述任何一个行业进行投资，取得的股权比例超过33%时，必须获得蒙古国经济和发展部的批准。《投资法》将“外国国有企业”定义为外国政府直接或间接拥有50%或以上股权的法律实体 。

根据《投资法》第4.4条规定，国内或国外投资者在蒙古国境内开展经营活动，应根据《公司法》、《法人国家注册法》的规定在蒙古国完成注册登记。

3.  所有权限制

如上文所述，蒙古国法律对某些行业规定了外国投资人所有权的限制，外国股东持有的公司股权比例不得超过特定百分比。

以矿业开采为例，蒙古国的战略矿产资源受到立法的特殊保护。2006年颁布的《矿产法》将具有战略重要性的矿床（以下简称“战略矿床”）定义为可能在国家和地区层面对蒙古国国家安全或经济社会发展产生潜在影响的矿床，或者是在任何一个特定年份，矿床将产生或有可能产生蒙古国内生产总值的5%以上的产值。蒙古议会有权发布将矿床指定为战略矿产资源的最终决定。受限于蒙古国政府是否参与战略矿床资源的勘探开发，蒙古国政府对战略矿床资源开采项目公司的持股比例而有所不同。

另外，蒙古国于2013年制定的《爆炸物和爆破工具流通控制法》规定，经授权从事爆炸物和爆破工具生产的法律实体至少51%的股份必须由蒙古国公民或法律实体所持有。

五、投资促进措施

作为促进在蒙投资的一般规则，蒙古国《投资法》为外国投资者提供了税收稳定和激励措施，以及其他非税收激励措施。

1.  税收优惠

《投资法》规定了以下向投资者提供的税收优惠类型 ：

（1）  免税；

（2）  提供税收优惠；

（3）  根据加速法计算从应税收入中扣除的折旧费用；

（4）  通过转移到未来收入计算从应纳税收入中扣除损失；

（5）  从应税收入中扣除员工培训费用。

（6）  特定基础设施建设项目中，进口机器和技术设备可以免征关税，并且在施工期间增值税税率可以为零。

2.  非税收优惠

蒙古国《投资法》通过以下形式向投资者提供非税收优惠：

（1）  向投资于自由贸易区、生产和技术园的投资者提供支持，并在办理注册和核检方面提供优化的制度服务；

（2）  支持在基础设施、科学和教育领域开展具有创造性的项目，增加外国劳动者和专家的数量，免除他们的就业费用，并为其提供所需的许可，并提供宽松的政策环境；

（3）  支持开展创新性项目，并为出口导向创新产品的生产提供资金保障；

（4）  根据蒙古国适用法律，为在蒙古国进行投资的外国投资者及其家庭成员提供多次签证和居住许可；

（5）  对在蒙古国实施投资项目的法律实体，可根据其投资金额和投资行业所在地，获得税收稳定支持或者签署涉及稳定税收安排的投资协议，获得稳定税率支持的期限在5至18年之间，涉及的税费包括增值税、公司税、关税和矿产特许使用费。

（6）  相关适用法律规定的其他鼓励措施。

此外，对于在蒙投资金额达到一定额度的投资者，可以与政府签署一份反映稳定税收环境安排的投资协议，作为投资法律环境的保障。

六、投资风险及应对措施

从法律角度，东道国投资法律环境的稳定，是外国投资者决策投资的重要考虑因素之一。例如，2012 年5月蒙古国国家大呼拉尔通过《战略行业外国投资法》将矿产、银行、通信等行业划入“战略领域”，对外商投资做出了限制。尽管一年以后蒙古国国家大呼拉尔颁布新法令替代了这一政策，但还是给外商投资带来了负面影响。

从投资者角度，可以采取以下措施应对投资风险：

• 在进行投资立项时，提前识别东道国的政治风险，提前制定应对策略以减少损失。

• 依照东道国法律做好投资的合规审查工作，遵守东道国法律关于投资项目的规定，完成投资审查或备案。

• 积极与当地政府沟通和协商，尽可能多争取政策性优惠，如税收稳定支持函或法律环境稳定支持函，在交易文件中设置对投资者的保护条款。

• 对于征收性风险较大的项目，可通过协议约定由一方或双方投保政策类或商业类保险，如中国进出口信用保险公司（China Export Credit Insurance Corporation，“SINOSURE” ），世界银行集团的多边投资担保机构（Multilateral Investment Guarantee Agency, “MIGA” ）等。

• 在发生国有化、征收或效果类似的措施时，投资人可以根据中蒙双边投资协定，通过国际投资争端解决机制提起仲裁，以维护自身权益。

• 遵守蒙古国劳动法的相关规定，关注员工权益的保障，以及员工工作环境的安全、健康卫生保障等问题。

• 根据项目所在地和影响的范围，考虑项目开发和建设给生态环境、当地居民和社会带来的风险和影响，并制定适当的应对措施。

结语

近年来，中国企业与蒙古国在公路、电力、通信、有色、建材等产业领域积极开展合作。熟悉和了解蒙古国投资相关法律制度，有助于对蒙古国正在或计划进行投资的企业保障自身权益、维护资金安全。我们希望以上法律制度梳理及风险应对措施建议对中国企业有所帮助，建议在正式开展投资活动前，征询当地律师意见。若对于任何相关的话题感兴趣，欢迎就任何相关问题随时与我们联系。我们并非蒙古国律师，无法提供蒙古国法律意见，我们将与当地合作律所配合竭诚提供建议。

[1] 本文仅为帮助中国企业及时了解相关司法管辖区法律及实务的最新动态和发展，仅供参考，不应被视为任何意义上的法律意见或法律依据。