欧美对规避俄罗斯制裁行为加强执法

引 言

自2022年俄乌局势的不断演化，随着美欧多轮制裁及管制措施的升级，对俄罗斯的制裁措施已基本覆盖各类贸易、金融及服务，制裁效果全面，制裁对象广泛。在此背景下，美国、欧盟、英国等西方同盟已较少聚焦于启用新的制裁手段，而将弥补制裁法律的漏洞和打击规避行为作为其优先事项，以确保现有制裁措施的实际执行效果。中国企业应重新评估其内部合规政策的有效性，进一步完善合规体系，快速识别并避免风险。

一、欧美在规避制裁方面的立法政策

（一）美国

美国制裁法下对规避制裁的行为具有明确规定。在制裁所依据的法案和行政令中，除列明受禁止的活动外，通常还会强调禁止“规避或避免、试图规避或避免、导致违反以及试图违反禁令”的交易。非美国主体可能因规避制裁或导致（美国人）违反而受到制裁。针对可能的规避行为，相关执法部门还会通过发布风险预警等进行具体说明。例如，此前美国财政部海外资产控制办公室(OFAC)针对伊朗航空业、航运业，缅甸制裁等均发布了合规指南，列明具体的规避行为，要求企业将此视为“Red flag”，并加强合规。

• 2023年3月2日，司法部副部长Lisa Monaco在美国律师协会年度白领犯罪国家研究所的主题演讲中¹，称制裁是当今世界新的反海外腐败法(FCPA)，并称目前进行的规避制裁的调查涉及运输、金融科技、银行、国防和农业等行业。

• 同日，美国商务部、财政部与司法部共同发布联合合规备忘录(Tri-Seal Compliance Note)²，强调金融机构以及其他实体在进行涉及美国、美国人、美国原产货物或服务以及受美国出口管制管辖的外国原产货物时，需要对出口管制以及制裁的规避活动保持警觉。为此，企业需要制定、实施并定期更新合规机制。同时，备忘录再次强调了建立合规机制的关键要素，包括管理层承诺、风险评估、内部控制、测试、审计以及培训等，以便员工能够及时识别并报告违规行为，并由企业及时向美国政府主动披露。备忘录也列举了一系列逃避制裁或出口管制的风险信号，对利用第三方和转运点规避俄罗斯相关出口管制和制裁的行为给予高度关注。

• 2023年4月17日，OFAC发布针对俄罗斯原产原油的规避限价政策行为的预警³。该预警提醒美国主体（包括运输服务、金融服务提供商及大宗商品交易商等）参与或提供服务的俄罗斯原产原油交易可能存在规避限价政策的行为，并要求美国主体对相关风险信号保持关注，加强尽职调查。这并非美国第一次针对俄罗斯相关规避行为发布预警，此前，2022年3月7日，美国财政部下属美国金融犯罪执法网(FinCEN)针对潜在俄罗斯制裁规避行为，发布风险提示，以帮助金融机构识别规避行为⁴；2022年6月28日，FinCEN联合BIS发布了联合风险提示，以帮助金融机构识别俄罗斯/白俄罗斯出口管制规避行为⁵。

通过前述合规备忘录以及风险预警，美国针对俄罗斯制裁和出口管制的规避行为提供了典型的示例。

（二）欧盟

欧盟同样禁止规避制裁的活动。关于“规避制裁”的认定，欧盟尚未给出明确标准。根据欧盟对俄罗斯制裁常见问答⁶，其认定门槛是“明知或故意”违反制裁条例下的禁令，即如果某交易的目的或影响是规避制裁禁令，则禁止在明知或故意的情况下参与交易。具体认定属于欧盟成员国的国家主管部门的权限范围⁷。近期，欧盟一位高级外交官表示，制裁规避的标准应当被扩大⁸。

欧盟的出口管制和经济制裁规定暂无类似美国的域外管辖效力，仅适用于欧盟主体（欧盟境内主体、欧盟国民或在欧盟注册的法人实体）及欧盟境内发生的交易；即使欧盟主体通过第三国非欧盟子公司进行规避，从管辖权的角度，承担制裁违法责任的仍应为欧盟主体。但是，2022年10月6日，欧盟理事会发布了针对俄罗斯的第八轮制裁措施，扩大了列入欧盟经济制裁清单所依据的标准，打击协助规避欧盟制裁的实体。根据欧盟新修条例Regulation (EU) No 269/2014，列入经济制裁清单的标准将包括“为违反制裁条例中规避相关禁令的行为提供便利的自然人或法人、实体或机构”⁹。即协助违反欧盟制裁规定的实体（包括非欧盟实体）可能被列入欧盟经济制裁清单，从而导致其在欧盟境内的资产被冻结，欧盟实体不得向其提供资金或经济资源等，这将对中国企业产生较大影响。此外，2022年12月2日，欧盟委员会宣布提案，对规避欧盟制裁的主体实施刑事处罚¹⁰，加大了对规避制裁主体的打击力度。

（三）国际协作

除了各自立法政策的更新，美国、欧盟等还联合国际盟友，在防止俄罗斯规避制裁方面采取联合行动。2023年3月9日，由澳大利亚、加拿大、法国、德国、意大利、日本、英国、美国和欧盟委员会发起的俄罗斯精英、代理人和寡头(Russian Elites, Proxies, and Oligarchs, REPO)特别工作组，联合发布了关于俄罗斯规避制裁的全球咨询意见¹¹，将俄罗斯制裁规避行为类型化，包括：

• 利用家庭成员和亲信来确保持续获得和控制财富；

• 利用房地产保值并从财富中获益；

• 利用复杂的所有权结构来避免被识别；

• 利用专业的辅助手段避免直接参与；

• 利用第三方管辖权、虚假贸易信息为向俄罗斯运送敏感货物提供便利。

2023年4月13日，美国、欧盟以及英国召开关于规避制裁的会议¹²，高级官员与金融机构参会者针对俄罗斯规避制裁问题进行了交流，与会的美国官员表示，美国及其盟友正在严厉打击任何规避行为，同时美国的高级官员将分别前往瑞士、奥地利、德国等国家，进一步商讨打击制裁规避活动的合作¹³。根据OFAC新闻报道，2023年4月16日至22日，美国财政部副部长Nelson访问欧洲多国，以提醒欧洲国家应对俄罗斯对制裁的规避¹⁴。由此可见，在未来一段时间里，西方国家对俄罗斯制裁规避行为的打击将趋于一致并将不断增强合作。

二、欧美涉及规避的执法实践

除了立法政策层面的更新，在执法实践层面，美国、欧盟等也加大了对规避俄罗斯制裁行为的执法力度。

2023年2月，在对俄罗斯实施全面制裁一周年之际，G7国家协同对俄罗斯实施了新一轮的制裁，其中重点打击规避制裁的行为。在该轮制裁中：

• 美国制裁了30多个与规避俄罗斯制裁相关的第三国个人和公司¹⁵，包括与武器贩运和非法融资有关的个人和公司。虽然占俄罗斯银行业总资产80%以上的俄罗斯银行在此前已经受到美国和国际制裁，但OFAC仍另行制裁了十几家俄罗斯金融机构，其称俄罗斯在寻求进入国际金融体系的新途径时，被制裁的主体会转向小型银行以及财富管理公司，以试图规避制裁。

• 欧盟将第三国的运输公司列入了制裁清单，认定其在石油出口方面帮助俄罗斯规避制裁¹⁶。这也是前述欧盟对俄罗斯第八轮制裁中对于制裁标准扩大的一次重要实践。

2023年4月12日，美国国务院以及财政部对超过20个国家/地区的120多个实体和个人实施了制裁，其中包括为规避制裁提供便利的主体，在与英国的协同合作下，美国打击了俄罗斯亿万富翁Alisher Usmanov的制裁规避网络，将与其相关的多个主体列入了制裁清单¹⁷。

三、对中国企业的影响及建议

 （一）对中国企业的影响

随着欧美对规避行为关注度的提升，中国企业需要审视自身参与受欧美制裁国家的规避活动的风险。对于从事规避行为的主体而言，最直接的后果就是被列入制裁清单，其中，在不同法域下被列入不同制裁清单的后果不同：

• 如被列入美国SDN清单，则企业的在美资产将被冻结，所有涉及美国连接点的交易都将受限；即使不涉及美国连接点，现有的或潜在的合作伙伴也可能因次级制裁的风险顾虑而拒绝开展交易。

• 如被列入欧盟经济制裁清单，由于欧盟制裁不具有美国制裁的域外效力，企业受到的影响相对较小。但是，如企业具有欧盟业务，在欧盟的资产将被冻结，涉欧盟业务同样将受严重限制。同时，对于特定行业而言（例如石油行业），在主流保险商等服务提供商中，欧盟主体的占比较高，被列入经济制裁清单将导致服此类服务商拒绝提供服务，将对业务的开展造成实质性阻碍。

（二）      对中国企业的合规建议

1.     交易风险信号识别

在交易开展前以及交易进行过程中的重要节点，需要对交易是否存在规避制裁的风险信号进行识别。如前述，美国发布了多项风险预警，对交易风险信号进行了大量列举，总体而言，企业在交易中可以从以下几方面判断是否存在风险信号：

1）高风险国家/地区

目前，部分国家/地区被认定为属于规避活动高发国家/地区，如交易涉及此类国家/地区（例如货物转运），可能涉及制裁规避活动并面临较高的执法风险，企业应对交易链上的主体加强尽职调查。比较典型的高风险国家/地区包括：

• 在FinCEN和美国商务部于2022年6月28日联合发布的风险警示中，列举了一些规避俄罗斯出口管制的高风险转运点，包括：亚美尼亚、巴西、中国（包括香港和澳门）、格鲁吉亚、印度、以色列、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、墨西哥、尼加拉瓜、塞尔维亚、新加坡、南非、中国台湾、塔吉克斯坦、土耳其、阿联酋和乌兹别克斯坦。

• 在美国商务部、财政部与司法部共同发布的联合合规备忘录中，列举了某些常用于将受控物项非法转移到俄罗斯或白俄罗斯的转运点，包括中国（包括香港和澳门）和靠近俄罗斯的管辖区，包括亚美尼亚、土耳其和乌兹别克斯坦¹⁸。

2）高风险物项

对于涉及俄罗斯的交易，目前欧美国家重点打击用于支持俄罗斯国防和军事力量的物项，为此，BIS在关于出口管制规避风险预警中，列明了如下表所示“受关注商品”：

根据近期报道，美国认为俄罗斯目前最渴望获得的产品包括振荡器、示波器和热成像元件等光学元件、半导体传感器和现场可编程门阵列(一种集成电路)等电子元件，以及测量电压和功率的机器¹⁹。

同时，欧美对于能够给俄罗斯带来重大利益的物项也实施严格打击，当前最为典型的就是原油和石油产品。根据OFAC发布的风险预警，OFAC提示特定油船正在通过操纵船只定位自动识别系统(Automatic Identification System)来掩盖特定原油产品来自俄罗斯科济米诺港口或其他俄罗斯东海岸的港口的事实。同时，俄罗斯原产原油交易方正在通过声明虚高的运输费、报关费及保险费来规避限价政策，即通过将一部分原油产品的价格归入其他费用的方式以高于价格上限的价格交易俄罗斯原产原油。因此，针对船东、提供保赔服务的公司以及提供船只登记服务的主体，以及大宗商品交易商/中介商，OFAC提出了额外的尽职调查及合规要求，要求其不得参与规避活动，并需要向OFAC报告违法交易。

3）高风险主体

根据美国商务部、财政部与司法部共同发布的联合合规备忘录，制造商、分销商、转售商和货运代理等公司往往最能确定某项交易是否符合行业规范和惯例，如果此类主体发现潜在的制裁或出口违规行为的风险信号，应当提高警惕并进行额外的尽职调查。

但是，此类容易发现风险信号的主体同时也容易成为制造风险信号的主体。在交易过程中，如果交易涉及较多第三方，应加强对第三方的尽职调查（包括其股东、董事、地址、业务范围等），避免作为受制裁主体的幌子公司或壳公司。

2.     关注执法案例

企业应当密切关注BIS、OFAC以及司法部的执法案例。通过此类机构的制裁决定以及行政及刑事处罚，可以总结归纳出常用的制裁规避技巧（例如，伪造交易文件、遗漏内部通信的信息，以及通过第三国转运货物、利用幌子公司、壳公司等），同时也能把握执法机构的重点打击方向。

3.     完善并及时更新内部合规机制

企业应制定风险导向(Risk-based)的合规机制，根据企业的规模、物流/商流/资金流的复杂程度、产品和服务、客户和交易方以及地理位置，确定合适的合规机制并及时根据合规及执法政策要求进行更新。从合规便利性的角度，对于已经建立反腐败或反洗钱机制的企业，可以利用相关资源，将其拓展至贸易合规领域（例如，将贸易管制筛查内容并入到当前反洗钱筛查流程）。

当企业识别到规避行为时，应立即采取额外的尽职调查，并记录尽职调查的结果。如发现违法风险，应立即启动内部应急预案，及时解决问题，以降低被执法机构认定为故意规避或对风险信号采取“鸵鸟政策”而加重处罚的风险。

1. https://www.justice.gov/opa/speech/deputy-attorney-general-lisa-monaco-delivers-remarks-american-bar-association-national

2. https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/enforcement/3240-tri-seal-compliance-note/file

3. https://ofac.treasury.gov/media/931641/download?inline

4. https://www.fincen.gov/sites/default/files/2022-03/FinCEN%20Alert%20Russian%20Sanctions%20Evasion%20FINAL%20508.pdf

5. https://www.fincen.gov/sites/default/files/2022-06/FinCEN%20and%20Bis%20Joint%20Alert%20FINAL.pdf

6. https://finance.ec.europa.eu/system/files/2023-03/faqs-sanctions-russia-consolidated_en_5.pdf

7. 请见常见问答“CIRCUMVENTION AND DUE DILIGENCE”部分第7问。

8. https://www.ft.com/content/07da95be-909f-4fc5-89fb-7262b41a519e

9. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02014R0269-20230426

10. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_22_7373

11. https://home.treasury.gov/system/files/136/REPO_Joint_Advisory.pdf

12. https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy1411

13. https://www.reuters.com/world/us-uk-eu-officials-met-with-financial-firms-russian-sanctions-evasion-2023-04-13/

14. https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy1434

15. https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy1296

16. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_1185

17. https://www.state.gov/further-curbing-russias-efforts-to-evade-sanctions-and-perpetuate-its-war-against-ukraine/

18. https://home.treasury.gov/system/files/126/20230302_compliance_note.pdf

19. https://www.ft.com/content/07da95be-909f-4fc5-89fb-7262b41a519e