自动驾驶驶入新阶段——简评《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》

2021年3月23日，深圳市人大常委发布了《深圳经济特区智能网联汽车管理条例（征求意见稿）》并向全社会征求意见（以下简称“《征求意见稿》”）（对《征求意见稿》的评论，请参见我们之前的文章《自动驾驶立法试水 深圳经济特区先行——简评<深圳经济特区智能网联汽车管理条例（征求意见稿）>》）。2022年6月23日，深圳市第七届人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》（以下简称“《管理条例》”），《管理条例》自2022年8月1日起施行。 ¹《管理条例》尽管是一部地方性法规，但对推动我国自动驾驶相关立法工作具有开创性的重要作用，它的正式出台标志着我国自动驾驶立法工作进入了新的阶段。

一、立法背景

2020年，国家发展改革委等11部委联合印发了《智能汽车创新发展战略》，提出到2025年，中国标准智能汽车的技术创新、产业生态、基础设施、法规标准、产品监管和网络安全体系基本形成。在飞速变革的技术创新中，电动化、智能化、网联化、共享化正成为汽车产业升级的新方向，智能网联汽车与自动驾驶已是建设智慧交通的重要助推器。

然而，当前我国智能网联汽车发展面临车辆不能入市、不能上牌、不能运营收费、车辆保险制度不完善、发生交通事故时责任无法认定、相关网络安全和数据保护缺乏监管等诸多法律问题，严重束缚了智能网联汽车的发展。该《管理条例》的制定反映了保障和推动科技创新，提升城市治理水平的迫切需要。

2020年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》（以下简称“《实施方案》”）及首批授权事项清单提出，支持深圳用好用足特区立法权，扩宽深圳经济特区立法空间，赋予深圳在人工智能、无人驾驶等新兴领域的先行先试权，支持深圳充分利用经济特区立法权进行探索。

为贯彻落实《实施方案》的相关要求，《管理条例》全面贯彻中央战略部署，在与国家法律、法规、规章相衔接的基础上，在国内首次对智能网联汽车的准入登记、上路行驶等事项作出了具体规定，是我国首部关于智能网联汽车管理的法规。

二、主要内容

《管理条例》分为九章，包括总则、道路测试和示范应用、准入和登记、使用管理、车路协同基础设施、网络安全和数据保护、交通违法和事故处理、法律责任以及附则，共计六十四条。其主要内容包括如下七个方面：

1、总则

（1）定义

根据《管理条例》，智能网联汽车是指可以由自动驾驶系统替代人的操作在道路上安全行驶的汽车，包括有条件自动驾驶、高度自动驾驶和完全自动驾驶三种类型。《管理条例》中相较《征求意见稿》简化了智能网联汽车的定义，更多的聚焦在智能网联汽车的自动驾驶属性和类型本身。

《管理条例》规定智能网联汽车自动驾驶包括有条件自动驾驶、高度自动驾驶、完全自动驾驶三个技术等级，这与《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》以及推荐性国家标准《GB/T 40429-2021汽车驾驶自动化分级》的分类规定相一致。但是，对高度自动驾驶的定义内容两者存在差异。就智能网联汽车的高度自动驾驶，在特定环境下系统会向驾驶人提出动态驾驶任务接管请求，《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》和分级标准规定在此情形下“驾驶人/乘客可以不响应系统请求”，但是《管理条例》却规定“驾驶人应当响应该请求并立即接管车辆”。该差异性规定可能导致实践层面出现法律具体适用以及相应的自动化分级判定与驾驶人响应/接管责任确定方面的问题。

（2）主管部门

《管理条例》规定深圳市人民政府应当统筹建设智能网联汽车政府监管平台，实现车路云一体化监管，保障交通安全、网络安全、数据安全。并且，《管理条例》进一步对智能网联汽车的监管可能涉及的深圳市交通运输部门、工业和信息化部门、市场监管部门、公安机关交通管理部门、网信部门等各部门的监管职责和分工作了明确规定。

（3）保险

《管理条例》鼓励保险企业开发覆盖设计、制造、使用、经营、数据与算法服务以及其他智能网联汽车产品全链条风险的保险产品，并针对开展道路测试、示范应用或者上道路行驶的智能网联汽车，要求应当按照有关规定投保商业保险。该条款内容分散规定在《征求意见稿》的“交通事故及违章处理”以及“道路测试和示范应用”等分则章节中，而正式出台的《管理条例》则在总则中作为专门一条加以集中规定。此外，根据《管理条例》的规定，智能网联汽车申请登记时应当已投保机动车交通事故责任强制保险和机动车第三者责任保险，并且具有载人功能的智能网联汽车还应当投保机动车车上人员责任保险。《管理条例》的上述规定体现了针对智能网联汽车产品可能导致的损害后果，通过保险机制予以责任分散和保障受害人救济的立法理念。

2、道路测试和示范应用

目前，自动驾驶正处于进一步推进产业化落地和商业模式验证的关键阶段，对于监管上的新问题，亟待政策、监管和规范的落实。根据2022年6月6日深圳市发改委发布的《深圳市培育发展智能网联汽车产业集群行动计划》，2021年深圳市智能网联汽车产业营业收入1066亿元，新能源汽车保有量54.4万辆，公共充电桩9.7万个，开放智能网联汽车测试道路145公里，率先在妈湾港实现智能网联汽车规模化示范应用。

《管理条例》明确了智能网联汽车道路测试和示范应用相关条件、完善道路测试和示范应用规范，主要内容包括：

（1）规定深圳市交通运输部门应当会同市工业和信息化部门、市公安机关交通管理部门建立联合工作机制，制定具体办法，对智能网联汽车道路测试和示范应用实行申报管理制度。

（2）规定经主管部门审核确认，并取得深圳市公安机关交通管理部门核发的试验用机动车临时行驶车号牌，方可在深圳市开展道路测试或者示范应用。同时，《管理条例》提出了异地测试认可，即智能网联汽车已经或者正在其他省、市进行道路测试，道路测试主体申请在深圳市进行相同活动的，可持原申请材料、异地道路测试的相关材料以及在深圳市开展道路测试的安全性自我声明，经深圳市相关主管部门确认，取得试验用机动车临时行驶车号牌。

（3）深圳市相关主管部门应当向社会公布开展道路测试和示范应用的路段、区域、时段并设置相应的标识，发布安全注意事项等提示信息；深圳市人民政府可以选择车路协同基础设施较为完善的行政区全域开放道路测试、示范应用，探索开展商业化运营试点。

（4）鼓励有条件的智能网联汽车相关企业建设道路和交通场景仿真模拟平台，对智能网联汽车的自动驾驶系统进行仿真测试和技术验证。

（5）智能网联汽车在道路测试、示范应用期间发生交通违法或者交通事故，以及《管理条例》第二章“道路测试与示范应用”未明确规定的其他事项和情形，按照《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》的规定处理，保持了与国家相关规定的衔接。

3、准入和登记

我国对机动车产品进入市场实行的是准入管理制度。当前，智能网联汽车产业发展仍处于大规模研发投入阶段，在达到上市销售的阶段前，应配套制定相应的产品标准。2017年，国家工信部、国家标准委联合发布《国家车联网产业标准体系建设指南（智能网联汽车）》，提出到2025年，应系统形成能够支撑高级别自动驾驶的智能网联汽车标准体系，制定100项以上的智能网联汽车标准，涵盖智能化自动控制、网联化协同决策技术以及典型场景下自动驾驶功能与性能相关的技术要求和评价方法。

2021年7月30日，国家工信部发布了《关于加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见》（“《准入管理意见》”），进一步强化准入管理，加强产品安全监管。但截至目前，涉及整车自动驾驶方面的大量标准尚处于预研和起草阶段。有鉴于此，《管理条例》明确：

（1）实行智能网联汽车产品准入管理制度。深圳市工业和信息化部门应当根据智能网联汽车产品生产者的申请，将符合深圳市地方标准（由深圳市工业和信息化部门根据技术成熟程度和产业发展需要组织制定并适时更新）的智能网联汽车产品列入深圳市智能网联汽车产品目录，并向社会公布。未列入国家汽车产品目录或者深圳市智能网联汽车产品目录的智能网联汽车产品，不得在深圳市销售、登记。

（2）在深圳市销售的智能网联汽车产品，应当具备将车载设备接入政府监管平台和按照监管要求上传运行安全相关数据的能力。销售智能网联汽车产品时，应当将车载设备接入政府监管平台，并按照监管要求上传运行安全相关数据。完成运行数据平台接入是智能网联汽车申请登记的前提条件之一。

（3）列入深圳市智能网联汽车产品目录的产品更新升级自动驾驶系统和其他涉及汽车安全的设施设备的，智能网联汽车产品生产者应当向市工业和信息化部门备案。

（4）列入国家汽车产品目录或者深圳市智能网联汽车产品目录的智能网联汽车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。深圳市公安机关交通管理部门将另行制定智能网联汽车登记的具体办法。

此外，我们注意到，《征求意见稿》中借鉴了欧美相关准入条件豁免制度制定了“豁免申请”的条款，在此次正式出台的《管理条例》中，未对该制度进行采纳。

4、使用管理

在《征求意见稿》的基础上，《管理条例》进一步细化了智能网联汽车的安全提示义务和功能管理，主要包括如下方面：

（1）智能网联汽车的安全提示规则。《管理条例》要求智能网联汽车生产者应当为车辆配置自动驾驶模式外部指示灯，智能网联汽车在自动驾驶模式下行驶时应当开启外部指示灯，向道路上的其他车辆和行人发出明显的安全提示。用于道路运输经营活动的智能网联汽车应当以显著的车身标识进行安全提示；用于公交客运的，还应当在车辆内部播放语音提示。

（2）智能网联汽车驾驶人的接管义务。《管理条例》规定有条件自动驾驶和高度自动驾驶的智能网联汽车在自动驾驶模式下行驶时，驾驶人应当处于车辆驾驶座位上，监控车辆运行状态和周围环境，随时准备接管车辆；智能网联汽车发出接管请求或者处于不适合自动驾驶的状态时，驾驶人应当立即接管车辆。无驾驶人的完全自动驾驶智能网联汽车应当具备在发生故障、不适合自动驾驶或者有其他影响交通安全的情况时，开启危险警示灯、行驶至不妨碍交通的地方停放或者采取降低速度、远程接管等有效降低运行风险措施的功能。

（3）智能网联汽车的售后服务责任和召回。《管理条例》规定智能网联汽车产品生产者、销售者应当建立健全产品售后服务机制，在车辆发生或者可能发生危及人身、财产安全的重大故障或者紧急状况时，按照车辆所有人、管理人、驾驶人或者乘客的要求，提供及时、全面的技术支持或者救援服务，保障其人身、财产安全。智能网联汽车产品存在危及人身、财产安全缺陷的，生产者负有召回义务。

此外，为保障智能网联汽车安全使用，《管理条例》还对智能网联汽车信息记录、定期维护和检查、系统升级等做出了规范。

5、网络安全和数据保护

智能网联汽车在汽车设计、生产、销售、使用、运维等过程中涉及到大量的个人信息数据和重要数据。在2021年7月30日发布的《准入管理意见》中，规定和强调了企业应当建立健全汽车数据安全管理制度和汽车网络安全管理制度。同年10月1日，《汽车数据安全管理若干规定（试行）》发布，进一步规范汽车数据处理活动。2022年2月25日，《车联网网络安全和数据安全标准体系建设指南》颁布，明确了涵盖分级分类、数据出境、个人信息保护等与数据安全有关的标准制定方向。

基于上述相关规定，《管理条例》对智能网联汽车相关企业的网络及数据安全保护责任及义务作出了规范：

（1）深圳市网信部门统筹协调全市智能网联汽车产品、服务及其供应链的网络安全风险监督管理工作；

（2）深圳市网信部门应当统筹协调智能网联汽车网络安全事件应急预案的制定工作；

（3）智能网联汽车相关企业应当依法取得网络关键设备和网络安全专用产品的安全检测认证，依法制定网络安全事件应急预案，并建立网络安全评估和管理机制；

（4）智能网联汽车相关企业应当依照国家相关规定，制定数据安全管理制度和隐私保护方案，并将存储数据的服务器设在中国境内。未经批准，不得向境外传输、转移相关数据信息；

（5）禁止利用智能网联汽车（a）非法收集、处理、利用个人信息，（b）采集与本车辆行驶和交通安全无关的信息，（c）非法采集涉及国家安全的信息。

6、交通违法及事故处理

针对车辆发生交通违法及事故处理时的责任划分涉及各个交通参与方的切身利益，一直是智能网联汽车立法中的争议焦点。智能网联汽车存在有驾驶人和无驾驶人两种情况，为此《管理条例》分别规定如下：

（1）有驾驶人的智能网联汽车发生交通违法或者有责任的事故，由驾驶人承担违法和赔偿责任。

（2）完全自动驾驶的智能网联汽车在无驾驶人期间发生交通违法或者有责任的事故，由车辆所有人、管理人承担违法和赔偿责任，但对违法行为人的处罚不适用驾驶人记分的有关规定。

（3）交通事故中，因智能网联汽车存在缺陷造成损害的，车辆驾驶人或者所有人、管理人依照上述规定赔偿后，可以依法向生产者、销售者请求赔偿。

此外，由于交警一般难以在现场对智能网联汽车的技术问题作出判定，为了及时处理事故和救济受害人的合法权益，《管理条例》同时明确了车载设备、路侧设备、监管平台等记录的车辆运行状态和周边环境的客观信息可以作为认定智能网联汽车交通事故责任的重要依据。

7、罚则

《管理条例》根据行政处罚法等法律法规的规定，按照责任与处罚相当原则，专门设立了“法律责任”一章，对违法行为规定了相应的罚则。具体包括：

（1）对未经许可擅自在深圳市开展道路测试或者示范应用的行为，由深圳市公安机关交通管理部门扣留目标车辆，并对违法主体处以十万元以上五十万元以下的罚款。

（2）对违反规定擅自销售未列入指定目录的智能网联汽车产品的行为，由深圳市市场监管部门没收非法销售的产品，并对销售者处以非法产品价值三倍以上五倍以下的罚款。

（3）对于在申请准入时弄虚作假的，由深圳市工业和信息化部门给予警告的行政处罚，且一年内不再受理同一主体的准入申请，而对于以欺骗、贿赂等不正当手段取得产品准入的，由深圳市工业和信息化部门给予警告，并处以五十万元以上一百万元以下罚款，相应不再受理同一主体准入申请的年限也长达三年。

（4）生产者、销售者不履行《管理条例》规定的法定义务，未建立技术支持或者救援服务机制的，由有关部门责令限期改正，逾期未改正的，则处以五万元以上五十万元以下的罚款。

（5）违反《管理条例》的规定未取得道路运输经营许可证和道路运输证，擅自从事道路运输经营的，由深圳市交通运输部门依法处罚。

（6）违反《管理条例》的规定未依法保护网络和数据信息安全的，由有关部门依法予以处罚。

三、评论及展望

智能网联汽车产业是汽车制造、信息通信、交通运输等行业深度融合发展的新兴业态，产业链条长、科技密度高、带动作用强。在《管理条例》生效后，该法规将成为我国第一部智能网联汽车的综合性立法，率先填补了国内智能网联汽车立法的空白，有望为后续国家层面及其他城市的相关立法工作提供参考和示范作用，从而进一步推动自动驾驶汽车产品的落地和规范管理。

另一方面，《管理条例》涉及对《道路交通安全法》等现行法律制度规定的一系列突破和衔接。对于上位法无法直接适用的情形，《管理条例》按照责任主体及其行为模式，根据权利义务相适应的原则，运用经济特区立法权进行一定程度的创新，这将可能涉及到法律适用中的争议问题。

尽管如此，该《管理条例》的制定有助于建立完善的智能网联汽车法律体系，引导和推动我国智能网联汽车技术发展和产品应用，构建健康的未来汽车社会。同时，《管理条例》也可以为解决实操中产品准入、产品责任、交通事故等热门话题提供立法参考，一定程度上缓解企业研发、测试、示范、运行等过程中的痛点问题。

1. 参见深圳市人大常委会官网：http://www.szrd.gov.cn/rdlv/chwgg/content/post_826149.html

附：《征求意见稿》和《管理条例》对比版