“风光无限”大基地——浅析大型风电光伏基地项目相关问题

当前，为实现“碳达峰”、“碳中和”目标，国家正在大力推动以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地项目建设，以进一步推动构建新能源占比逐渐提高的新型电力系统。2022年5月，国家发改委、能源局在《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》中明确提出，加快推进以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地建设。加大力度规划建设以大型风光电基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系，在土地预审、规划选址、环境保护等方面加强协调指导，提高审批效率。大基地项目已成为市场上炽手可热的项目类型，吸引着广大投资者的关注。本文旨在对近两年大基地项目政策进行梳理并对大基地项目投资开发流程的相关问题进行简要探讨。

一、 大基地项目政策大事记

• 2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（简称“‘十四五’规划”）提出建设一批多能互补的清洁能源基地。

• 2021年10月，我国在联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会上正式提出，将大力发展可再生能源，在沙漠、戈壁、荒漠地区加快规划建设大型风电光伏基地项目。

• 2021年11月，国家发改委办公厅、国家能源局综合司发布了《关于印发第一批以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地建设项目清单的通知》（发改办能源﹝2021﹞926号）（简称“第一批项目”），公布了第一批大型风电光伏基地建设项目清单，项目涉及内蒙古自治区、青海省、甘肃省等18个省份和新疆生产建设兵团，总装机规模为97.05GW。

• 2021年12月，国家能源局下发《关于组织拟纳入国家第二批以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地项目的通知》（以下简称“《通知》”）。《通知》要求各省级能源主管部门上报第二批新能源大基地名单（以下简称“第二批项目”），标志着第二批风光大基地项目的报送工作正式启动。

• 2022年1月，国家发改委、国家能源局印发的《“十四五”现代能源体系规划》提出，加快推进以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地项目建设。

• 2022年2月，国家发改委、国家能源局下发《以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地规划布局方案》（简称“《方案》”）。该《方案》计划，以库布齐、乌兰布和、腾格里、巴丹吉林沙漠为重点，以其他沙漠和戈壁地区为补充，综合考虑采煤沉陷区，规划建设大型风电光伏基地。到2030年（即中国向世界承诺的碳达峰年），建设规划风光基地总装机规模455GW。

• 2022年3月，《国家能源局关于印发<2022年能源工作指导意见>的通知》（国能发规划〔2022〕31号）提出，加大力度规划建设以大型风光基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系。

二、何为大型风电光伏基地项目？

大型风电光伏基地项目是在十四五规划提出基地建设的布局后，由国家层面牵头开展的以保障能源供应安全、承载实现双碳目标的一批重要的风电及光伏项目的统称，外界也将其简称为“风光大基地项目”或“大基地项目”。纳入大基地项目清单的风光项目由项目所在地的省能源部门依职权确定后向国家能源局上报，各风光项目（开发业主）不能自行申报该类项目，但可与项目所在地的省能源局进行沟通，提出申请纳入大基地项目清单的意向。据我们了解，各省能源部门向国家能源局上报的项目中一部分是省自行确定的项目，另一部分是企业与政府部门沟通后由省能源部门审核确定的项目。在上报后，国家能源局主要是对各省进行组织统筹，具体的项目入围将交由各省自行确定。国家能源局将各省能源部门确定并上报的项目集中，分批作为大基地项目适时公布。大基地项目在降低建设和设备采购成本并充分利用跨省区输电通道降低输电成本方面起到了积极作用。

三、大基地项目的立项和建设指标程序是否“自成一体”？

依据我们的研究，目前并没有针对大基地项目立项和建设指标的特殊流程，企业仍然按照常规新能源项目的核准/备案流程以及申领建设指标的流程正常进行，也就是说，在获得项目核准/备案法定要求上并无豁免或者其他法定的优惠政策；对于“倒卖路条”等问题，此类项目亦应遵循项目投资主体在项目投运前限制或禁止转让开发权的相关规定。此外，我们注意到，虽然国家并未强制要求大基地项目在纳入清单前取得项目核准/备案，但就目前实践而言，项目总体“成熟度”较高是考量因素之一。从公示的项目来看，很多项目在公示时已经开工建设甚至已并网投运。 

四、大基地项目的审批手续是否能“开绿灯”？相关政策是否能“开小灶”？

纳入大基地项目并不代表可以豁免应当取得的审批手续，各项目与其他常规新能源项目一样仍应依法取得项目开发、建设、运营过程中所需的全部建设审批，在财税政策上也没有单独的优惠政策。就并网而言纳入大基地项目清单中的项目根据各省上报的具体情况，有可能被划分为保障性项目，也有可能被划分为市场化项目。纳入大基地项目清单本身并不是并网的保障，但会对大基地项目的并网后利用率提出要求以保障消纳。虽然如此，根据我们的经验，首先，由于大基地项目国家层面牵头推动，项目实施过程中遇到的问题，政府可能更有协调沟通各个部门解决问题的意愿，并可能在相关手续上提供更加便利快捷的服务，以推动项目的顺利实施。《通知》也对此进行了明文规定，如“国家发改委、国家能源局积极协调给予土地、环保、金融、并网等政策支持。”此外，政府部门也会在项目办理各类审批手续时提供更加便利和快捷的服务。其次，纳入大基地项目后会提升投资企业自身的价值和影响力，助力投资企业本身价值的彰显。这也是吸引广大投资人积极参与大基地项目的开发投资的主要原因之一。

五、大基地项目建设的相关要求

大基地项目的建设是为实现“碳达峰”、“碳中和”目标所推出的一项重要举措，因而在建设过程中不能一味强调建设规模的扩大，而应当保障项目的建设规模与消纳利用相匹配，否则将与“碳达峰”、“碳中和”的目标渐行渐远。因此大基地项目也应当在建设要求上满足电量消纳保障的需要。如第二批项目要求单体项目规模不少于100万千瓦，要求落实建设配套措施和消纳措施，包括配套煤电灵活性改造、水电、抽水蓄能、新型储能等调峰措施，要求依托外送通道消纳的大基地项目应基于在运、在建，或已核准输电通道，配套风电光伏装机规模与通道输电能力相匹配，还要求就近就网就负荷消纳的项目应在并网后能够实现高效利用。除此以外，安全建设是大基地项目的重中之重，由于大基地项目规划建设多在荒漠、戈壁等气候条件相对恶劣多变的地区，风光发电的设施建造应当匹配相应标准以抵御极端环境从而降低设施安全风险以保证风光电站的正常运行，如《通知》规定，沙漠戈壁荒漠地区光伏支架不低于1.5米；有条件的地方采用双面组件等。

六、大基地项目的时间要求

当前，市场上也称大基地项目为“集中开工项目”，顾名思义，很多大基地项目会集中起来统一时间开工建设，但根据国家能源局的介绍，大基地项目并非强制统一时间开工，更不是强制统一时间完工和投产，只是尽可能保证开工、建设时间的集中以保证项目的按期投运。基于此，由于大基地项目的重要性，保证按期投产是该类项目的重中之重，未按期投产的项目很可能从大基地项目清单中剔除，从而可能给项目自身和投资人带来不利影响。

结 语

2022年1月，中共中央政治局就努力实现碳达峰碳中和目标进行第三十六次集体学习。学习会议指出，推动能源革命，要加大力度规划建设以大型风光电基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系。大基地项目是创新新能源开发利用模式的重要组成部分，我们期待着该类项目为新能源助力双碳目标落地、助力能源保供增供方面的发挥更好的作用。