FCC清单扩围至逆变器与机器人：从认证合规到管制工具
引 言
2026年7月28日，美国联邦通信委员会（简称“FCC”）将“外国制造”的功率逆变器（Power Inverters）和先进机器人设备（Advanced Robotic Device）列入管控清单（Covered List，简称“FCC清单”）。这是继2025年12月无人机、2026年3月路由器被列入FCC清单后，FCC第三次基于产品制造地对特定产品实施认证限制。与关税、美国ICTS安全审查等管制手段不同，FCC清单从产品认证准入环节直接设置壁垒，外国产品一旦被列入，即无法取得进入美国市场所必需的FCC设备授权。
FCC清单以“制造地”作为区分标准，对以美国市场为核心的企业供应链布局构成直接挑战。本文拟梳理此次FCC清单更新的背景，解析相关核心概念，并结合企业进入美国市场的实务需求，为企业提供应对建议。
一、FCC清单更新背景及变化趋势
（一）FCC清单简介
FCC清单由FCC附属机构依据《2019 年安全通信网络法》（Secure and Trusted Communications Networks Act of 2019）维护，旨在列明经评估认定“对美国国家安全或美国公民人身与通信安全构成不可接受风险”的设备及服务。2022年11月25日，FCC通过新规，决定自2023年2月6日起，禁止FCC清单所列设备和服务通过认证或者供应商合规声明（SDoC）方式，获取进口至美国或在美国销售的授权1。
FCC清单的限制与美国射频设备（RF Device）产品认证准入规则相关联。射频设备在进口、营销或在美国使用之前，应当根据相应程序（认证、合规声明或验证）证明其合规性，并取得FCC设备授权。射频设备是指电子电器产品中能够通过辐射、传导或其他方式发射射频能量，并可能对工作在9千赫（kHz）至3000吉赫（GHz）频率范围内的无线电业务造成干扰的部件。由于绝大多数电子电器产品都含有此类射频功能，例如手机、笔记本电脑等，需要满足FCC设备授权要求以进入美国市场的产品范围极广2。
（二）FCC清单管控趋势变化
值得注意的是，FCC清单的管制逻辑近年来发生了较为显著的变化。2021年3月， FCC曾将华为、中兴通讯、海能达、海康威视和大华股份所制造的设备或者提供的服务列入该清单，认定其对国家安全构成不可接受风险；2022年3月，中国电信和中国移动提供的国际电信服务亦被FCC列入该清单。由此可见，FCC清单初期以特定实体为基础进行管控，并自2023年2月6日起限制其产品或服务进入美国市场。
特朗普政府第二任期以来，FCC清单更为频繁地被作为管制工具，并基于产品制造地对进口或者销售的产品进行限制。自2025年12月以来，美国已相继对“外国制造”无人机、路由器列入FCC清单：
2025年12月22日，FCC将“外国制造”无人机系统及其关键部件列入FCC清单；同时将大疆和道通两家中国企业的通信及视频监控设备、服务列入清单。这是FCC首次以制造地而非具体实体作为管控对象3。
2026年3月23日，FCC将“外国制造”的消费级路由器列入清单。FCC针对路由器管控沿用了无人机管控的方式，以制造地、产品类别作为区分标准4。
2026年8月4日，据报道，FCC正在制定一项新规，拟对进口自中国的光模块实施新的FCC管控5。但截至本文发布之日，FCC尚未就此发布正式的规则提案通知（NPRM）或明确产品范围与生效时间。
2026年8月11日，FCC以申请人就产品“美国制造”身份作出虚假陈述为由，首次依据该事由撤销一家无人机企业（Odyssey Robot LLC）已取得的FCC设备授权6，反映出FCC对“伪美国制造”安排的执法力度正在增强，相关企业在供应链布局及合规申报中应予以充分重视。
由此可见，以技术合规为核心的FCC规则的管制职能已发生显著变化，管控对象由特定实体，转向以制造地为基础的特定产品，覆盖范围大幅扩张；设备或者部件的制造地、开发与制造方式、供应链构成等要素纳入FCC相关规则的考量范围。与此同时，近一年来FCC清单的频繁更新，与美国商务部工业与安全局（BIS）出口管制规则修订、实体清单更新放缓形成了鲜明对比，表明FCC规则正在成为美国贸易保护主义的重要工具之一。
（三）FCC清单更新背景
根据FCC规则，被列入清单的设备即被禁止获得FCC设备授权。由于射频类产品进入美国市场以取得FCC设备授权为前提，未经认证的设备既无法进口至美国，也无法在美国境内销售或使用。因此，被列入FCC清单实质上意味着被排除于美国市场之外，从而达到保护“美国制造”供应链并推动本土产业回流的目的。值得注意的是，本次新增条目以产品是否符合“国内最终产品”标准作为唯一判断依据，其适用范围并不限于中国制造的产品，美国本土企业及其他国家的跨国公司，只要相关产品未能满足“国内最终产品”标准，同样可能落入本次清单的限制范围。
对于FCC清单管辖的“外国制造”先进机器人设备7，相关要求如下（须同时满足）：
1) 属于机械式移动设备，包括自主移动机器人、人形机器人和四足机器人；
2) 能够在地面行进、避障、导航或移动；
3) 能够在与操作人员或监督人员保持一定距离的情况下，根据指令、传感器数据或二者结合运行；
4) 设备与适用的地面站或停靠站合计重量超过4.4磅；
5) 含有能够感知周围环境的传感器；
6) 含有能够提供有线或无线网络连接的组件，包括蓝牙、Wi-Fi、蜂窝网络或卫星连接，且任一方向的连接速度至少达到200 kbps；且
7) 含有本地或远程运行的软件，包括固件、AI或机器学习模型权重，用于控制机器人的自主导航、运动感知、数据采集或远程指挥控制。8
对于FCC清单管辖的“外国制造”功率逆变器，相关要求如下（须同时满足）：
1) 属于双向功率设备或系统，能够将直流电转换为交流电，或将交流电转换为直流电，包括微型逆变器、组串式逆变器、集中式逆变器和混合式（电池型）逆变器；且
2) 包含能够通过Wi-Fi、蜂窝网络、蓝牙或其他类似连接实现远程通信、控制、感知、数据采集或监控的组件。
本次FCC清单设有两项例外：
1) 有条件豁免：在外国制造功率逆变器或先进机器人设备的实体，可向主管部门（其中，功率逆变器的主管部门为战争部或国土安全部；先进机器人设备的主管机构为战争部）申请评估其产品不构成国家安全风险。若相关部门向FCC作出专门认定，证明某一特定产品或某一类产品并不构成国家安全风险，该产品即可获得有条件批准，从而豁免FCC清单的限制；
2) 已获FCC授权产品：在FCC清单更新前已经取得FCC设备授权的相关型号，在未发生特定变化的前提下不受FCC清单更新的影响，可以继续进口和销售。
此外，FCC工程技术办公室（OET）已于2026年7月28日发布过渡性豁免，允许上述已获授权的功率逆变器及先进机器人设备型号继续接受用于弥补消费者损害或维持设备功能的第一类、第二类软件与固件更新，该豁免至少持续至2029年1月1日；但涉及设计、电路或结构变化的硬件修改，仍应遵循关于许可性变更及重新认证限制。
二、FCC清单更新重点解析
（一）关于“外国制造”认定标准
根据本次FCC清单更新，FCC将“外国制造（foreign-produced）”定义为不符合《联邦采购条例》项下《购买美国货法》(Buy American Act, BAA）规定的“国内最终产品（domestic end product）”的物品。“国内最终产品”是指以下两项条件同时满足的产品：
产品必须在美国境内制造（manufactured in the United States）；
2024年至2028年交付的产品，国内部件（domestic components）的成本占所有部件成本的比例应大于65%；2029年及以后交付的产品，该比例应大于75%。
上述65%/75%的比例要求，系BAA项下适用于一般制成品的标准（该标准默认比例为60%，2024年至2028年阶段性提高至65%，2029年起提高至75%），且仅适用于全部或主要成分并非铁、钢的产品；商业现货产品（COTS）9虽可豁免上述成本比例测试，但仍须满足“在美国境内制造”的前提条件。对于全部或主要由铁、钢构成的产品，则适用另一项标准，即外国铁、钢成本须低于全部部件成本的5%，且该项测试不因商业现货产品身份而被豁免。
但是，关于何为“美国境内制造（manufactured in the United States）”，BAA及相关行政令、联邦采购条例均未作出明确的定义：
根据美国国会关于BAA的研究报告10，产品是否“在美国制造”从而能够成为BAA项下的“国内最终产品”，是基于具体事实的个案分析过程，考虑因素包括：（1）产品在美国是否经历了物理性质的“实质性改变”；（2）产品的“成分是否在美国进行过测量、称重、混合和配制”；（3）产品是否在美国以政府使用所需的形式完成。在产品完成之后进行的操作（例如包装、测试）将不被认定为“制造”。
根据FCC于2026年7月1日发布的《关于FCC清单的第三份报告与命令草案》11及路由器、无人机相关的FAQ12，FCC认为“制造”通常包括设备制造过程中的主要阶段，包括制造、组装、设计和开发。此外，FCC正在考虑将“设计或者开发于外国”的产品认定为“外国制造 ”产品。
鉴于实践中对于“外国制造”的界定颇多分歧，FCC进一步就其具体内涵公开征求公众意见，包括：1）是否以境外雇员参与设计或开发设备的人数或比例作为判断“外国制造”的标准之一，该数量或比例应如何确定；2）是否应将联邦贸易委员会（FTC）规则项下不构成“美国制造”的设备一律视为“外国制造”，即：除非产品的最终组装或加工在美国进行、产品所涉全部重要加工在美国进行，且产品的全部或几乎全部原料或部件均在美国制造并采购，否则即属“外国制造”；3）是否应采取更狭义的解释，例如，采用贸易法上原产地规则概念为基础的解释。由此可见，FCC对于“外国制造”的认定存在诸多监管解释空间，亦存在持续扩张趋势。
（二）关于“有条件豁免”的认定
对于被列入FCC清单的实体，尽管FCC提供了“有条件豁免”以排除清单的适用，但以中国企业或中资企业背景申请“有条件豁免”，获批可能性较低，且申请本身存在因信息披露引发中美执法关注的风险。例如，申请“有条件豁免”的企业须提交包括公司治理结构、供应链布局、关键制造环节说明及相关佐证材料等信息，此类信息披露可能涉及企业的核心商业秘密与敏感经营数据，甚至可能涉及中国产业链供应链安全的信息。
从近期FCC清单公布的无人机、路由器“有条件豁免”的实践案例来看13，截至2026年8月14日，约30余家实体获得了“有条件豁免”，且获批主体普遍具备在美国境内构建完整供应链、开展实质性商业运营等关键条件。例如：
2026年3月17日，SiFly Aviation, Inc的Q12无人机成为首个获得“有条件豁免”的无人机系统，该公司注册地与总部均位于美国；
2026年4月14日，NETGEAR Inc.成为首家获FCC批准对多款零售消费级路由器适用“有条件豁免”的企业，该公司注册地与总部均位于美国，并在美国纳斯达克交易所上市14。
此外，根据实践案例，“有条件豁免”获批亦不完全以美国总部为前提。例如，总部位于芬兰的诺基亚（Nokia）及总部位于中国台湾的智易科技（Arcadyan）亦已就其路由器产品取得“有条件豁免”，二者的共同特点在于，均在美国境内拥有相当规模的研发、制造或运营团队及设施。
截至本文发布之日，尚未发现总部位于中国大陆或由中国大陆企业实际控制的无人机、路由器企业取得“有条件豁免”。中国境内注册企业或具有中国资本、管理及运营背景的实体，在现行“有条件豁免”框架下获批实际上具有较大难度。
三、评析FCC清单下产业链布局调整方式
在评估FCC清单影响时，企业应审慎评估各类进入美国市场的路径的可行性与可持续性。为满足“美国境内制造”的标准，企业在供应链布局决策时，应当持续关注FCC清单口径、认定标准、公告的后续变化，并综合考量关税、ICTS安全审查、美国外国投资委员会（CFIUS）审查等多重监管框架的影响，以应对潜在合规风险与政策不确定性。
关于以将产品拆分为零部件的方式进入美国市场的分析：实践中，部分企业考虑将成品拆分为零部件出口至美国，由美国境内主体完成最终组装，以主张该产品在美国“国内最终产品”。依据本次清单更新所援引的BAA，“国内最终产品”需同时满足两项要件：产品在美国境内制造，且国内部件成本占全部部件成本的比例超过65%（2029年及以后交付的产品为75%）。据此，即便最终组装环节位于美国，如所用部件主要来源于境外供应商，该产品很可能无法通过FCC的部件成本比例测试，从而仍属“外国制造”。
关于以贴牌代工等方式进入美国市场的分析：FCC清单以产品的制造地而非品牌归属为判断标准，因此由中国企业代工、贴附美国品牌的产品，其“外国制造”属性并不因商标或销售主体的变更而改变。此外，在贴牌代工的形式下，中国代工方即使不持有FCC ID、不作为设备授权的责任主体，仍可能被认定为该设备的制造者。
关于产业链向美国市场转移的分析：如企业拟通过美国本土制造实现合规，需充分考虑美国制造的合规成本，以及当前中美地缘政治冲突下其他潜在的市场风险。实践中，受限于美国本土制造业产能不足，企业在美设厂往往面临较高的供应链成本，难以形成具有竞争力的价格体系；同时，部分关键原材料及核心零部件短期内尚缺乏稳定、可替代的本土供应来源。以本次清单涉及的两类产品为例，功率逆变器及先进机器人设备的大部分硬件零部件目前仍主要来自中国供应链，短期内实现全面替代的可行性较低。
关于已取得FCC设备授权产品后续调整限制的分析：根据47 CFR §2.932及§2.903，属于FCC清单所列范围的设备在发生许可性变更（permissive change）的情况下，无法沿用原认证，亦无法取得新的FCC设备授权；此外，凡涉及基本频率确定或稳定电路（包括时钟或数据速率）、倍频级、基本调制电路、最大发射功率或场强等核心参数变化的修改，根据47 CFR §2.1043，本就不能适用许可性变更程序，而须重新申请认证。因此，落入本次清单范围的产品即便此前已合法在美销售，一旦发生前述硬件迭代或核心参数变更，即面临无法继续沿用原认证、亦无法重新取得FCC授权的风险，企业在规划产品迭代节奏及供应链切换安排时应予以特别关注。
声 明
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