半导体专题系列（一）：半导体行业的外商投资政策及国家安全审查制度
2022.06.06 梁春娟 陈清源
作为全球最大的半导体市场，中国的半导体企业（包括初创企业）吸引了许多境外投资者的关注，投融资活动持续活跃。本文将具体分析半导体行业的外商投资政策及国家安全审查制度，以供半导体企业和投资人参考。
一、半导体行业的外商投资政策
不同于通信传媒等其他TMT行业，半导体行业并无外商投资准入的限制，基本属于鼓励外商投资的产业。现行有效的《鼓励外商投资产业目录（2020年版）》（“《2020版鼓励外资目录》”）由国家发改委和商务部于2020年12月发布并于2021年1月实施至今，其中集成电路等先进制造领域的外商投资均在鼓励目录之列。
2022年5月10日，国家发改委和商务部发布《鼓励外商投资产业目录（2022年版）（征求意见稿）》（“《2022版鼓励外资目录征求意见稿》”），持续鼓励外资投向制造业，并在《2020版鼓励外资目录》的基础上新增或修订元器件、零部件、装备制造等条目。
根据《2020版鼓励外资目录》及《2022版鼓励外资目录征求意见稿》，与半导体相关度较高的产业均分布在“计算机、通信和其他电子设备制造业”章节，且基本覆盖半导体的完整产业链，包括芯片设计研发、晶圆制造、封装测试以及终端应用等多个环节，具体摘录如下：
序号 | 与半导体相关的产业条目 |
1 | 直径8英寸及以上硅单晶制造 |
2 | 直径12英寸及以上硅片制造 |
3 | 集成电路设计，线宽28纳米及以下大规模数字集成电路制造，0.11微米及以下模拟、数模集成电路制造，掩膜版制造，MEMS和化合物半导体集成电路制造及BGA、PGA、CSP、MCM、LGA、SIP、FC、WLP等先进封装与测试 |
4 | 大中型电子计算机、万万亿次高性能计算机、便携式微型计算机、大型模拟仿真系统、工业控制机及控制器制造 |
5 | 量子、类脑等新机理计算机系统的研发、制造 |
6 | 超大规模集成电路制造用刻蚀机、PVD、CVD、氧化炉、清洗机、扩散炉、MFC等关键装备开发、制造 |
7 | 集成电路封装及测试设备制造 |
8 | 计算机数字信号处理系统及板卡制造 |
9 | 图形图像识别和处理系统制造 |
10 | 大容量光、磁盘驱动器及其部件开发、制造 |
11 | 100TB及以上存储系统制造、8TB及以上SSD固态硬盘制造及智能化存储设备制造 |
12 | 计算机辅助设计（三维CAD）、电子设计自动化（EDA）、辅助测试（CAT）、辅助制造（CAM）、辅助工程（CAE）系统及其他计算机应用系统制造 |
13 | 电子专用材料开发、制造（光纤预制棒开发与制造除外），表面封装技术（SMT）用无铅焊锡膏、高纯度（电子级）多晶硅材料开发、制造 |
14 | 新型电子元器件制造：片式元器件、敏感元器件及传感器、频率控制与选择元件、混合集成电路、电力电子器件、光电子器件、新型机电元件、高分子固体电容器、超级电容器、无源集成元件、高密度互连积层板、单层、双层及多层挠性板、刚挠印刷电路板及封装载板、高密度高细线路（线宽/线距≤0.05mm）柔性电路板等 |
15 | 覆铜板专用电子级玻璃纤维布 |
13 | 关键软件、不同设备接口数据互通技术等的开发与研制 |
17 | 晶圆制造及再生 |
18 | 有机高分子材料生产：锂离子电池隔膜；高新技术有色金属材料及其产品生产：化合物半导体材料（砷化镓、磷化镓、磷化铟、氮化镓） |
注：以上红字部分为《2022版鼓励外资目录征求意见稿》在《2020版鼓励外资目录》基础上新增或修订的内容。 | |
二、半导体行业的外资持股情况
根据我们的观察，国内的半导体企业由外资持股较为普遍。许多半导体国际领军企业事实上已在多年前进入中国投资建厂并从事晶圆制造的业务，代表性企业包括三星、英特尔以及SK海力士等。此外，国内半导体上市公司亦不乏外资持股的情形。以2021年营业收入最高的前十大国内半导体上市公司1为例，我们将其所涉的半导体细分行业以及外资持股情况统计如下：
上市公司 | 主营业务 | 细分行业 | 是否外资持股2 |
中芯国际 (688981.SH) | 集成电路晶圆代工及相关设计服务与IP支持、光掩模制造、凸块加工及测试等配套服务 | 集成电路制造 | 是 |
长电科技 (600584.SH) | 集成电路、分立器件的封装与测试及分立器件的芯片设计、制造；提供封装设计、焊锡凸块、针探、组装、测试、配送等一整套半导体封装测试解决方案 | 集成电路封测 | 否 |
韦尔股份 (603501.SH) | 半导体设计及销售、电子元器件代理及销售 | 集成电路设计 | 是 |
纳思达 (002180.SZ) | 集成电路芯片、通用打印耗材及核心部件和再生打印耗材的研究、开发、生产和销售 | 计算机设备 | 是 |
通富微电 (002156.SZ) | 集成电路封装测试 | 集成电路封测 | 是 |
华天科技 (002185.SZ) | 集成电路封装测试 | 集成电路封测 | 否 |
华润微 (688396.SH) | 功率半导体、智能传感器及智能控制产品设计、生产及销售，提供开放式晶圆制造、封装测试等制造服务 | 集成电路制造 | 是 |
兆易创新 (603986.SH) | 存储器、微控制器和传感器的研发、技术支持和销售 | 集成电路设计 | 是 |
士兰微 (600460.SH) | 电子元器件的研发、生产和销售 | 分立器件 | 是 |
格科微 (688728.SH) | CMOS图像传感器和显示驱动芯片的研发、设计、封测和销售 | 集成电路设计 | 是 |
从上述整理可以看出外资在半导体产业链各环节的企业均有持股。值得注意的是，华润微（688396.SH）尤为特殊，其上市主体于开曼设立，为科创板直接发行股票并上市的第一家红筹企业。
三、半导体行业与外资国家安全审查制度
由于在军事国防、电信基础设施等领域有着广泛且重要的应用，半导体等技术密集型行业在国家安全影响方面亦具有敏感性。事实上，许多发达国家对于半导体等敏感行业均已出台和实施较为严格的外资安全审查制度，具有代表性的比如美国的《外国投资风险审查现代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act）、英国的《国家安全和投资法案》（National Security and Investment Act）以及欧盟的《建立外国直接投资审查框架的条例》（Regulation on Establishing a Framework for Screening of Foreign Direct Investments into the European Union）等。
尽管半导体行业在中国属于鼓励外商投资的产业，但是对于部分提供军工配套服务或者持有关键技术的半导体企业而言，在开展涉及外资的交易时应关注和评估外资国家安全审查制度对交易的潜在影响。中国现行的外资国家安全审查制度主要以国家发改委和商务部于2020年12月出台的《外商投资安全审查办法》（“《安审办法》”）以及《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》（国办发〔2011〕6号）为基础实施。鉴于《安审办法》系新出台的规定，且其在若干方面调整、补充并细化了国办发〔2011〕6号的规定，接下来我们对《安审办法》要点具体归纳如下：
（1）交易类型：《安审办法》所涵盖的外资交易类型比较广泛，包括：(a)外国投资者单独或者与其他投资者共同在境内投资新建项目或者设立企业；(b)外国投资者通过并购方式取得境内企业的股权或者资产；以及(c)外国投资者通过其他方式在境内投资。因此，理论上所有形式的外商投资均可能落入外资国家安全审查的范围。
（2）投资领域：《安审办法》以“是否关系国防安全”为标准将适用审查的投资领域分为如下两类。其中，非关系国防安全的投资领域应以取得标的企业的实际控制权为前提，而关系国防安全的投资领域则不以此为前提。根据《安审办法》，“实际控制权”包括：（a）外国投资者持有标的企业50%以上股权，（b）外国投资者虽持有标的企业不足50%股权但享有的表决权能够对董事会、股东会或者股东大会的决议产生重大影响，（c）他导致外国投资者能够对企业的经营决策、人事、财务、技术等产生重大影响的情形。
序号 | 关系国防安全 | 非关系国防安全 |
类型 | 军工、军工配套等关系国防安全的领域，以及在军事设施和军工设施周边地域投资 | 重要农产品、重要能源和资源、重大装备制造、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术以及其他重要领域 |
条件 | 无需取得标的企业的实际控制权 | 需要取得标的企业的实际控制权 |
就半导体行业而言，我们建议投资人应首先结合标的企业的主营产品或业务、应用领域、主要客户以及所处地域等维度判断投资领域是否与军工或军工配套相关；如否，则在取得实际控制权的情况下需要进一步评估投资领域是否涉及关键技术或重要领域。由于《安审办法》界定标准比较模糊，实践中比较稳妥的方式是与国家发改委工作机制办公室进行实名沟通。
（3）审查机构和流程：根据《安审办法》，国家发改委设有外资国家安全审查工作机制办公室，负责外资国家安全审查的日常工作。外资国家安全审查采用主动申报的方式，外国投资者或者境内相关当事人应在实施投资前向工作机制办公室主动申报拟议外商投资交易。工作机制办公室亦有权要求当事人申报。审查机构作出的四类决定包括：(a)无需安全审查、(b)通过安全审查、(c)禁止投资或(d)附条件通过安全审查。审查流程主要分为如下三个阶段：
审查阶段 | 审查时限 |
初步审查 | 自受理之日起15个工作日决定是否进行安全审查 |
一般审查 | 自决定之日起30个工作日作出是否通过审查的决定 |
特别审查 | 未通过一般审查时启动；自启动之日起60个工作日内完成（特殊情况可延长） |
（4）违规后果：对于申报范围内的外商投资，当事人未依照《安审办法》的规定申报即实施投资的，或者当事人向工作机制办公室提供虚假材料或者隐瞒有关信息的，或者附条件通过安全审查的外商投资当事人未按照附加条件实施投资的，工作机制办公室可以采取的措施包括：限期申报、撤销相关决定、责令改正、责令限期处分股权或者资产以及采取其他必要措施以恢复到投资实施前的状态，消除对国家安全的影响。且《安审办法》进一步规定，出现前述违规情况的，应当将其作为不良信用记录纳入国家有关信用信息系统，并按照国家有关规定实施联合惩戒。《安审办法》暂未具体明确是否会有罚款措施及罚款金额，以及其他行政处罚。
《安审办法》的规定比较原则性，目前还没有具体的实施细节措施，因此，在实践中，根据每个案例情况的不同，政策具有一定的解释空间。目前公开可查的外资国家安全审查案例较少。就半导体行业而言，广东骏亚（603386）于2019年收购长沙牧泰莱电路技术有限公司（“长沙牧泰莱”）的案例值得关注。长沙牧泰莱在收购前为一家军工配套企业，主要从事印制电路板（PCB）的研发、生产和销售，而广东骏亚的控股股东骏亚企业有限公司（“骏亚企业”）为一家香港公司。骏亚企业向商务部主动申报外资并购国家安全审查，长沙牧泰莱在审查期间注销其持有的武器装备科研生产单位三级保密资格，最终通过外资国家安全审查并完成交易3。尽管该案的审查依据是《安审办法》实施前适用的《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》（国办发〔2011〕6号），但其背后的监管逻辑和考量仍具有参考意义。
四、结 语
随着半导体行业投资热度的不断提升，半导体企业及投资人也应对该领域的外商投资政策及相关制度保持密切关注，对拟议交易的审批风险充分评估和把握，必要时也应聘请专业机构协助分析并实施交易。本文是半导体行业系列的第一篇文章，后续我们将从各个维度对半导体行业企业的运营及其投融资、上市等所涉的法律问题深入剖析，以飨读者，敬请期待。
1.《2022年中国半导体上市公司营业收入排行榜》，参见https://www.163.com/dy/article/H70P9JE1051481OF.html
2. 外资持股的统计依据为该上市公司2021年年度报告的披露信息。
3. 参见广东骏亚：《关于向中国证监会申请中止重大资产重组审查的公告》（2019年5月16日）以及《关于公司本次重大资产重组通过并购安全审查的公告》（2019年6月7日）。
