绿色低碳转型系列（十一）：双碳目标下有关新规对建筑行业的影响初探

2020年9月22日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会上宣布，中国力争 2030 年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取 2060年前实现碳中和目标。碳达峰、碳中和（以下简称“双碳”）目标正式提出。双碳目标着力于解决资源环境约束突出问题，是国家做出的重大战略决策¹。

根据通常理解，碳达峰（carbon dioxide emissions to peak）是指某个地区或行业的与化石能源相关的温室气体排放量（以年为单位），在某个年份达到历史最高值，随后进入持续下降的过程，是温室气体排放量由增转降的历史拐点；碳中和（carbon neutrality）是指人类无法避免的温室气体排放量通过自然过程吸收（比如陆地、海洋）、人为固定（比如通过生态系统建设吸收二氧化碳，或把二氧化碳收集后转为工业品或封存于地下），实现排放量与固碳量相等，达到相对“零排放”。

建筑行业是碳排放大户，根据中国建筑节能协会公布的数据²，全国建筑全过程碳排放总量占全国碳排放总量比重超半数，其中建筑材料（钢铁、水泥、铝材等）占比28.3%；运行阶段（城镇居建、公共建筑、农村建筑）占比21.9%，施工阶段占比1%。由此而见，建筑行业的减碳已刻不容缓，是我国实现碳达峰、碳中和目标过程中的关键一环，并且建筑行业的减碳对我国实现全方位迈向低碳社会和高质量发展具有非常重要的意义。

在双碳目标下，国家在顶层设计上已确定了“1+N”政策体系，此外，国家和地方政府均已针对建筑行业出台相关新规，后续可能会对建筑行业未来发展持续产生重大影响。基于此，本文拟从现行新规中涉及建筑施工阶段、运行阶段（即不涉及建筑材料所涉双碳问题）有关内容，初步分析对建筑行业未来可能造成的影响，以期抛砖引玉，供业内同仁讨论。

一、“1+N”政策体系

为实现双碳目标，中国已经确定了“1+N”政策体系，其中“1”即对应实现双碳目标的纲领性、指导性文件，“N”即对应不同领域将出台的系列指导性政策和方案。

2021年9月22日，中共中央、国务院发布《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称“《双碳工作意见》”），明确提出将以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局，坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路，确保如期实现碳达峰、碳中和。《双碳工作意见》作为“1+N”政策体系中的“1”，意在为双碳目标的实现及具体工作的展开进行总体部署、系统筹划。

2021年10月24日，国务院发布《关于印发<2030年前碳达峰行动方案>的通知》（国发[2021]23号，以下简称“《碳达峰行动方案》”），明确提出把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局，有力有序有效做好碳达峰工作，推动经济社会发展建立在资源高效利用和绿色低碳发展的基础之上，确保如期实现2030年前碳达峰目标。《碳达峰行动方案》是“1+N”政策体系中的“N”中为首的政策文件³，是碳达峰阶段的总体部署，明确了到2025年和2030年需实现的阶段性目标，并提出了“碳达峰十大行动⁴”。

2021年12月28日，国务院印发的《关于印发“十四五”节能减排综合工作方案的通知》（国发[2021]33号，以下简称“《节能减排综合工作方案》”）亦明确提出将推动制定修订资源综合利用法、节约能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法、环境影响评价法及生态环境监测条例、民用建筑节能条例、公共机构节能条例等法律法规，完善固定资产投资项目节能审查、电力需求侧管理、非道路移动机械污染防治管理等办法。上述法律法规等规范性文件将作为“1+N”政策体系中的“N”，为双碳目标在各领域的具体推进提供完善的制度指引。

二、双碳目标下建筑行业新规有关要求及影响

为达成双碳目标，针对建筑行业，国家和地方政府也已出台相关新规，并提出了相关新的要求，值得予以关注：

1、倡导发展装配式建筑建造

《双碳工作意见》明确提出将大力发展节能低碳建筑，持续提高新建建筑节能标准，加快推进超低能耗、近零能耗、低碳建筑规模化发展。在节能低碳建筑建设中，装配式建筑是重要的一类。装配式建筑是指用预制部品部件在工地装配而成的建筑。作为实现建筑业节能减排的主要路径之一，装配式建筑低碳、新型的主体结构体系、内装体系等建造方式，可以有效地改善老旧、高耗能的建造模式。发展装配式建筑是建造方式的重大变革，有利于节约资源能源、减少施工污染、提升劳动生产效率和质量安全水平，有利于促进建筑业与信息化工业化深度融合、培育新产业新动能、推动化解过剩产能⁵。

目前国家层面及地方政府层面均在大力倡导发展装配式建筑。《住房和城乡建设部标准定额司关于2020年度全国装配式建筑发展情况的通报》（建司局函标[2021]33号）显示，2020年，全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团新开工装配式建筑共计6.3亿㎡，较2019年增长50%，占新建建筑面积的比例约为20.5%。2020年，京津冀、长三角、珠三角等重点推进地区新开工装配式建筑占全国的比例为54.6%；从结构形式看，新开工装配式混凝土结构建筑4.3亿㎡，较2019年增长59.3%，占新开工装配式建筑的比例为68.3%；装配式钢结构建筑1.9亿㎡，较2019年增长46%，占新开工装配式建筑的比例为30.2%；其中，新开工装配式钢结构住宅1206万㎡，较2019年增长33%。

(1）国家层面相关规定

早在2016年9月27日，国务院办公厅即已印发《国务院办公厅关于大力发展装配式建筑的指导意见》（国办发[2016]71号），明确提出应大力发展装配式混凝土建筑和钢结构建筑，不断提高装配式建筑在新建建筑中的比例。此外，该指导意见明确提出“在土地供应中，可将发展装配式建筑的相关要求纳入供地方案，并落实到土地使用合同中”。

除《碳达峰行动方案》之外，住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）近年已印发包括《“十四五”建筑业发展规划》《关于印发<绿色建筑创建行动方案>的通知》《关于推动智能建造与建筑工业化协同发展的指导意见》在内的多份文件，均明确提出大力发展装配式建筑的要求，推动建立以标准部品为基础的专业化、规模化、信息化生产体系。

除上述指导性文件外，住建部已于2021年及2022年相继印发有关装配式建筑建造的相关标准及指南，包括《装配式内装修技术标准》《装配式混凝土结构住宅主要构件尺寸指南》《住宅装配化装修主要部品部件尺寸指南》《预应力装配式混凝土框架结构技术标准（征求意见稿）》《装配式建筑专业人员职业标准（征求意见稿）》《装配式建筑职业技能标准（征求意见稿）》等。该等标准及指南的印发将进一步规范装配式建筑建造的技术要求。

(2）地方层面有关规定

目前，各地政府已相继出台指导意见或实施办法以对装配式建筑的建造提出目标或要求。例如，广东省人民政府印发的《关于大力发展装配式建筑的实施意见》（粤府办[2017]28号）明确规定，到2025年年底前，装配式建筑占新建建筑面积比例应达到35%以上，其中政府投资工程装配式建筑面积占比达到70%以上；且已制订实施装配式建筑专项规划的地市，国土资源主管部门要将装配式建筑专项规划的有关内容或发展装配式建筑的有关要求纳入供地方案，落实到土地出让合同中。2021年11月1日开始实施的《天津市碳达峰碳中和促进条例》亦明确提出天津市新建建筑具备条件的，应当采用装配式建筑。

除前述政策性要求外，北京市还针对满足要求的装配式建筑的建造给予额外财务奖励。《北京市装配式建筑、绿色建筑、绿色生态示范区项目市级奖励资金管理暂行办法》（京建法[2020]4号）规定对按照《北京市人民政府办公厅关于加快发展装配式建筑的实施意见》（京政办发[2017]8号）实施的项目，装配率不低于70%且预制率不低于50%时，给予180元/平方米的奖励资金；对于自愿实施的项目，装配率不低于50%，且建筑高度在60米（含）以下时预制率不低于40%、建筑高度在60米以上时预制率不低于20%给予180元/平方米的奖励资金；对按照《关于印发<北京市混凝土结构产业化住宅项目技术管理要点>的通知》（京建发[2010]740号）实施的住宅项目，预制率不低于40%给予180元/平方米的奖励资金；申请奖励资金的项目按照地上建筑面积实施奖励，且地上建筑面积不应小于5000平方米；单个项目奖励资金最高不超过2500万元。奖励资金主要用于装配式建筑项目建设的咨询、设计、生产、施工、运维等方面。该等财务奖励将一定程度上加大建设单位建造装配式建筑的动力。

并且，针对建造装配式建筑有关要求，部分地区在项目开发过程中已开始尝试从土地出让环节即予以把控（通常表现为要求装配式建筑的建筑面积在相应地块总建筑面积中达到一定比例），一些地区在土地出让文件中曾明确要求竞得者在开发过程中采用一定比例的装配式建筑建造。例如，浙江省温州市某住宅地块的挂牌出让须知即曾明确规定“普通商品房和鹿城区政府筹集的专项用于安置的房屋部分均要求不少于地上住宅建筑面积50%对应的建筑单体应实行装配式建造”。除前述外，根据公开报道信息，包括广州、南京、佛山、西安等在内的越来越多的地区在部分土地出让文件中均已规定了相应地块建设装配式建筑的要求。

2、提出新建绿色建筑的要求

依据《绿色建筑评价标准》（GB/T 50378-2019）对绿色建筑的定义，绿色建筑是指在建筑的全寿命周期内，节约资源、保护环境、减少污染，为人们提供健康、适用和高效的使用空间，最大限度地实现人与自然和谐共生的高质量建筑。装配式建筑本身也是实现绿色建筑的有效方式之一，但绿色建筑的含义更为丰富，不仅涉及资源的节约，更是尊重人居环境的价值“健康”、“适用”和“高效”，强调人与自然的共生。

早在2011年，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》即明确提出建筑业要推广绿色建筑。《节能减排综合工作方案》也提出到2025年，城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准。由此可见，绿色建筑本身是未来发展的趋势。

除此之外，2022年3月1日，住建部印发《“十四五”建筑节能与绿色建筑发展规划》（建标[2022]24号），提出“绿色建筑创建行动”，要求以城镇民用建筑作为创建对象，引导新建建筑、改扩建建筑、既有建筑按照绿色建筑标准设计、施工、运行及改造；到2025年，城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准，建成一批高质量绿色建筑项目。此外，该规划从两个角度对提升绿色建筑发展质量提出了要求。其一为加强高品质绿色建筑建设，推进绿色建筑标准实施，充分利用自然通风、天然采光等，降低住宅用能强度，提高住宅健康性能；推动有条件地区政府投资公益性建筑、大型公共建筑等新建建筑全部建成星级绿色建筑。其二为完善绿色建筑运行管理制度，加强绿色建筑运行管理，提高绿色建筑设施、设备运行效率，将绿色建筑日常运行要求纳入物业管理内容，建立绿色建筑用户评价和反馈机制，鼓励建设绿色建筑智能化运行管理平台。

在具体行业标准层面，住建部已相继印发《绿色工业建筑评价标准》（GB/T 50878-2013）、《绿色建筑评价标准》（GB/T 50378-2019）、《绿色建筑标识管理办法》（建标规[2021]1号）等文件，从技术角度为绿色建筑的评价、标识颁发与管理设立了统一标准，有助于在操作层面的具体落实。

从国际经验来看，为实现建筑减排，一些国家/地区采取了多种激励机制促进低碳价值的实现，例如以东京为例，通过为商业建筑、工业建筑的减排开设碳市场，东京以更低的成本，更快的速度实现了碳减排；香港则是通过奖励给绿色建筑更多的容积率，建立创新的绿色投融资模式，加速了绿色建筑的认证和普及⁶。因此，后续政府针对绿色建筑或碳减排是否会出台其他进一步的激励措施值得期待。

3、推动既有建筑的节能改造

根据中国建筑节能协会能耗统计专委会(2019)的预测，中国建筑行业的碳排放将继续增加，达到峰值时间预计为2039年前后，比全国整体实现碳达峰的时间预计晚9年，可能成为中国最晚实现碳中和的部门⁷。在前述背景下，现行新规中不仅针对新建建筑重点推动超低能耗建筑、绿色建筑的发展，同时对于目前规模庞大的存量建筑，也要求通过推动既有建筑的节能改造提升有关建筑（尤其是公共建筑）的能效水平。

《双碳工作意见》及《国家发展改革委、国家能源局关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》（发改能源[2022]206号）中均明确提出，将大力推进城镇既有建筑和市政基础设施节能改造，提升建筑节能低碳水平，提升建筑节能标准，积极推广使用绿色建材⁸。《“十四五”建筑节能及绿色建筑发展规划》要求到2025年，完成既有建筑节能改造面积3.5亿平方米以上。

此外，住建部新颁布的《既有建筑节能改造智能化技术要求》（GB/T 39583-2020）已于2021年7月1日实施，该等国家标准规定了既有建筑节能改造所涉及的节能及智能化系统应用现状诊断、智能化技术要求和智能化系统运行安全与维护要求，为既有建筑节能改造工程的智能化技术应用、既有建筑节能改造时选择和应用智能化系统提供了技术依据。

除国家层面的有关规定外，各地也已相继出台规定对既有建筑的节能改造提出要求，例如《北京市绿色社区创建行动实施方案》（京建发[2021]315号）规定要加大既有建筑节能改造力度，提高既有建筑绿色化水平；《天津市碳达峰碳中和促进条例》规定要推进新建建筑节能、可再生能源建筑应用、既有建筑本体节能改造。

值得一提的是，近年来通过政府层面对EMC（合同能源管理）模式的推广，使得该模式在既有建筑（包括公共建筑项目，例如路灯合同能源管理项目等）节能改造项目领域已得到一定程度地应用，并且，后续政府有关政策新规也仍将继续加大对EMC模式的支持力度⁹，该模式也将大大有助于建筑物在运行阶段实现节能目标。

三、双碳目标下建筑行业的挑战与机遇

双碳目标正引领着产业发展的未来方向，无论是新建建筑，还是既有建筑，都将面临低碳节能的新要求，这既是建筑行业面临的重大挑战，也是建筑行业进行产业结构调整，实现行业高质量发展的重大机遇。

对于开发商建设单位而言，后续在拿地环节应更加注意相关土地出让文件中对包括建设装配式建筑在内的有关低碳节能的要求；在开发建设环节应更加注意政府部门对相关项目满足绿色建筑标准（包括使用绿色建材）的要求及补贴政策。

对于施工单位等建筑企业而言，一方面后续应更加注意装配式建筑的工艺、建造标准及人员职业标准等要求，另一方面亦应关注绿色建筑、既有建筑节能改造相关的技术标准要求。在目前双碳背景下，建筑企业需主动考虑有关转型需求，通过提升和更新认知，对行业标准和政策导向保持高度敏感，同时注意加强技术创新，关注绿色建材的使用，才能在未来竞争中抢占先机。

对业主方而言，可以考虑通过对具备条件的建筑主动进行节能改造。例如对具备相应条件的企业（如工业园区内企业），可以通过在建筑物屋顶开展屋顶分布式光伏发电等项目，实现建筑物不仅仅是用能，也可以实现产能。此外，针对耗能较大的公共建筑的运行，政府方也可以考虑通过采取对相关系统（例如集中制暖、制冷系统等）进行节能改造等方式，实现降低能耗，达到节能减排的目的。

伴随前述，对于从事绿色建筑材料生产、提供节能改造服务的建筑行业相关企业，未来也将存在不同程度的发展机遇。

当然，需要注意的是，相较于发达国家和地区而言，我国仍处于工业化发展阶段，工业化和城市化处于持续推进的过程中，碳排放在未来的一段时间里还会继续增加，短期内碳减排或对经济运行带来压力和挑战。对于上述压力和挑战，建筑行业的发展也需遵循规律，有序稳妥推进，避免一刀切和激进的做法，方可真正实现行稳而致远。

1.《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》。

2. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1712104337667955312&wfr=spider&for=pc《“双碳”目标下的中国建筑业：全过程碳排放总量占全国比重过半，如何实现碳中和？》，华夏时报，2021年9月28日。

3. https://www.aisoutu.com/a/836057。

4. 指能源绿色低碳转型行动、节能降碳增效行动、工业领域碳达峰行动、城乡建设碳达峰行动、交通运输绿色低碳行动、循环经济助力降碳行动、绿色低碳科技创新行动、碳汇能力巩固提升行动、绿色低碳全民行动、各地区梯次有序碳达峰行动。

5.《国务院办公厅关于大力发展装配式建筑的指导意见》（国办发[2016]71号）。

6. https://weixin.caupdcloud.com/?p=702895。

7. https://www.ccement.com/news/19249475863265001.html。

8. 依据中国建筑材料联合会对“绿色建筑材料”的定义是，在原料的选用、开采加工、产品制造、产品应用过程中，能够有效利用废弃物，少用天然资源和能源，资源可循环再利用的，不仅性能功能符合建筑物等配置的要求，而且全生命期内与生态环境和谐，对人类健康无害的建筑材料。

9.《节能减排综合工作方案》明确规定“推行合同能源管理，积极推广节能咨询、诊断、设计、融资、改造、托管等‘一站式’综合服务模式”。