世行/亚行/非行廉政合规实践前沿系列：关于对世界银行禁止的欺诈行为的评述——以世界银行近期公布的案例为例

随着越来越多企业以承包商、分包商、供应商等不同角色参与到世界银行（World Bank Group, 以下简称“世行”）为代表的多边开发银行的融资项目中，多边开发银行合规已成为当下热点合规议题之一。对于这些经常参与多边开发银行融资项目的企业而言，熟悉多边开发银行对不合规行为的界定对于其识别、预防、应对和解决相应合规风险显得格外重要。

多边开发银行禁止的不当行为常见的有五类，即腐败行为、欺诈行为、串通行为、胁迫行为和妨碍行为。鉴于其他多边开发银行合规政策往往均采纳世行合规政策为蓝本，本文故以世行对不当行为的有关规定和公开案例为基础，并结合与中国法的对比，评注世行对相关不当行为的关注要点，并提出适合中国企业的应对工作建议。

一、世行对欺诈行为的含义

欺诈行为是世行《诚信合规指南》禁止的五大不当行为之一。根据《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》（Guidelines：Procurement Of Goods, Works, and Non-Consulting Services Under IBRD Loans And IDA Credits & Grants By World Bank Borrowers，以下简称“《采购指南》”）规定， “欺诈行为”指“包括虚假陈述在内的明知或放任地误导，或者企图误导其他主体，以获得财产或其它利益或者以避免责任承担的具体作为或不作为”。

根据这一定义，在世行融资项目的语境下，欺诈行为的构成要件如下：

第一，行为人进行了不实陈述。这种不实陈述既包括主动提供虚假信息，也包括未披露行为人应当披露的信息。

第二，行为人在主观层面上包括故意或放任两种主观心态。

第三，行为人的目的是获取利益或避免责任承担。例如，投标人为了中标而在投标文件中作出虚假陈述。

从世行《采购指南》对欺诈的定义来看，世行融资项目参与方的不实陈述是欺诈的主要行为模式，包括提供虚假信息、伪造信息和拒绝如实披露信息等。结合世行项目的主要特征，参与方“不实陈述”的行为主要包括以下几类：¹

（1）对企业所有权的不实陈述：隐瞒或歪曲投标人的所有权/持股关系，例如掩盖投标人是由政府官员或招标方人员全部或部分秘密所有的；

（2）对企业财务能力的不实陈述：夸大投标人的财务资产和能力，如夸大年度营业额或资产负债表金额。此类不实陈述通常会附有虚假的审计报告；

（3）对企业技术能力的不实陈述：伪造或夸大公司的专业能力或过往项目经验，例如提供伪造的证书、制造商授权书、产品认证、人员资质简历等；

（4）对投标保证金的不实陈述：投标人提交虚假或伪造的投标保函（包括没有序列号的保函，或以假银行信笺发行的保函，或没有所需签名的保函）；

（5）项目实施过程中的不实陈述：中标后承包方在项目实施中提供伪造的工程文件、检测报告、账单和发票或其他虚假陈述，以掩盖在项目实施中违反合同要求的行为。

根据世行《制裁程序》第8.02条规定，认定可制裁行为的证明标准为“more likely than not”（“可能性大于非可能性”），即在综合考量正反双方的所有相关证据后，只要支持受控方从事可制裁行为的证据胜过了相反证据，就可认定可制裁行为的成立。这也是世行认定欺诈行为成立的证明标准。

二、世行对欺诈行为规制的关注要点

世行规则下的欺诈行为与国内法项下的欺诈行为存在相似之处，亦有显著不同。为说明世行规制欺诈行为的关注要点，我们将对中国法下的欺诈行为作出简要说明，并将两者对比辨析如下。

1、中国法对欺诈行为的关注要点

中国法主要通过民法中的欺诈和刑法中的诈骗罪相关法律规定实现对欺诈行为的规制。在民法领域，欺诈行为规定于《中华人民共和国民法典》第一百四十八条（原《中华人民共和国民法总则》第一百四十八条），“一方以欺诈手段，使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，受欺诈方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销”。据此，民法中欺诈行为的构成要件包括：（1）欺诈人在主观层面具有欺诈的故意；（2）实施了客观欺诈行为；（3）受欺诈方因欺诈行为而陷入错误认识；（4）受欺诈方基于错误认识而作出了意思表示并实施了民事法律行为。

关于民事欺诈行为的证明标准，我国法律在民事诉讼常规的“具有高度可能性”的一般证明标准基础上，通过《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百零八条为欺诈行为设定了更高的证明标准，即要求对欺诈行为成立的证明标准需达到“能够排除合理怀疑”的程度。

在中国刑法概念下，“欺诈行为”对应《中华人民共和国刑法》第二百二十六条规定的诈骗罪，指以非法占有为目的，采用虚构事实或者隐瞒真相的方法，骗取数额较大的公私财物的行为，其构成要件包括：（1）非法占有财产的主观目的；（2）实施了客观欺诈行为；（3）被害人因欺诈行为而陷入错误认识；（4）被害人基于错误认识处分财产；（5）行为人取得财产、被害人发生财产损失。根据我国《刑事诉讼法》第五十五条的规定，诈骗罪成立需达到“排除合理怀疑”的证明标准。

2、世行欺诈行为的特殊性

从中国国内法的视角来看，世行制裁实践中的“欺诈行为”具有以下特殊性：

第一，构成要件不同。世行规则下的欺诈行为不以认识错误和损害后果为构成要件。我国民法中“欺诈”的成立要求受欺诈方陷入认识错误、并基于错误认识作出相应意思表示；而在此基础上，刑法中“诈骗罪”的成立要件标准更加细化，要求被害人需基于错误认识处分财产，发生较大数额的财产损失。而在世行规则下，欺诈行为的成立并不以受欺诈方的错误认识和损害后果作为成立要件。只要欺诈方存在不实陈述或类似行为，无论受欺诈方是否被欺诈或发生损失，均不影响欺诈行为的成立。

第二，行为模式存在较大差异。在世行认定的欺诈行为中，存在大量以“不作为”形式发生的欺诈行为，例如未披露相关信息。而在我国民法和刑法背景下，以“不作为”形式出现的欺诈行为则较少。这是由于在国内法语境下的主体通常不存在主动披露信息的义务，而世行则为参与其融资项目的承包商、分包商、供应商等设定了较高的披露义务，要求各方主动披露各类信息，因此未披露应当披露的信息也成为了欺诈行为的主要行为模式之一。

第三，证明标准不同。在中国法项下，无论是民事诉讼还是刑事诉讼，对于“欺诈”的证明标准均为“排除合理怀疑”，而世行对欺诈行为的证明标准仅为“more likely than not” （“可能性大于非可能性”）。一般认为，世行为欺诈行为等可制裁行为设置更低的证明标准至少有以下两层原因：²

（1）世行制裁体系的主要制度目的并不在于对受控方施以惩罚，而在于保护世行的资产和贷款融资未来不被滥用。因此，对可制裁行为采取更低的证明标准更有利于保护世行资产，并加强警示作用。

（2） 在世行制裁体系下，由世行廉政局负责调查和证明可制裁行为的存在，《制裁规则》第8.02条也明确规定，由世行廉政局对可制裁行为的成立承担举证责任。实践中，由于世行廉政局并未直接参与世行融资项目的实施，因此世行廉政局仅能通过世行的自身记录、被调查对象的自愿配合调查、通过其业务伙伴和项目其他参与方主动提供线索等方式，对可制裁行为进行调查，故调查手段极为有限。无论是与国内民事起诉或是刑事侦查相比，世行廉政局的调查能力更弱，取证难度更大。若要求世行廉政局对所有可制裁行为的调查均需达到“排除合理怀疑”的标准明显不具有可操作性。对可制裁行为的证明标准应当与世行廉政局的举证能力相匹配，因此采取“more likely than not”更加合理。

第四，处罚措施不同。由于世行不具备一般国家机关拥有的执法权，因此世行制裁体系中的处罚措施通常为取消参与世行融资项目的资格，并基于欺诈行为的严重性而施加不同年限取消资格的制裁；如果被取消资格的时限超过了12个月，还会触发其他多边开发银行的联动制裁。

三、世行近期关于欺诈行为的制裁案例

下文对世行近期公布的三起与欺诈行为相关的案例进行介绍，以便进一步阐述世行关注的欺诈行为的相关规则的内涵。

从上述三个案例可以看出，对于项目人员简历、过往业绩等信息的不实陈述是与欺诈相关的常见行为。此外，关于分包、采购的聘用信息披露问题也是欺诈行为的重点关注和制裁领域。

另外，上述案例也反映出了世行制裁体系中影响制裁期限的各类加重或制裁情节。被制裁公司积极寻求与世行开展和解、积极采取补救措施并建立有效的公司合规管理体系等因素会作为世行减少制裁期限的重要考量因素；相反若公司对于世行的调查请求采取不配合的态度也会导致世行对不合规行为采取更加严厉的制裁措施。

四、我们的建议

结合世行对欺诈行为的认定规则以及近期的制裁案例，我们为企业提出如下建议，以便企业在参与世行项目的投标和执行过程中有效预防、管控和应对因自身不合规行为被世行制裁的风险：

1. 在世行融资项目加强投标阶段公司内部审核，保证投标文件真实性

在世行融资项目中，投标文件中的不实信息是公司发生欺诈行为的重灾区。因此，我们建议公司在投标阶段应当内部审核工作，确保公司提交的投标文件各项信息的真实性，并重点关注对于公司过往业绩、人员履历、资产状况等信息的准确性，避免出现投标文件编造虚假财务情况、借用关联公司业绩信息、混用联合体伙伴信息等情况的出现。

2. 关注业主和世行对于信息披露的要求，自觉主动披露各项信息

由于世行融资项目中存在大量要求投标方主动披露的义务，疏于披露相关信息的行为将会构成“不作为”形式的欺诈行为。因此，对于参加投标的企业，尤其是对于世行贷款项目相关规则不甚了解的企业，应当仔细研究投标文件中要求企业主动披露的信息，例如投标方拟聘用的第三方供应商、分包商信息，公司涉及诉讼信息等，以免因自身遗漏披露重要信息而被世行认定构成欺诈行为。

3. 积极应对和配合世行的问询和调查请求

企业接到世行的问询函件通常是基于两种情况：（1）世行发现了被问询企业的不当行为线索，计划展开调查；或是（2）世行发现了其他企业存在不合规行为，希望通过被问询企业侧面调查线索了解情况。无论是基于何种情况，假如企业接到了世行廉政局的问询或调查请求，我们建议企业积极应对，配合世行的调查工作。实践中的案例表明，采取积极配合的态度应对世行调查有利于企业在与世行的后续谈判中争取到减轻制裁措施的有利结果。

1. World Bank: Fraud and Corruption Awareness Handbook- A Handbook for Civil Servants Involved in Public Procurement, 2013.

2. Joachim Åhman, Facts, Evidence and the Burden of Proof in the World Bank Group Sanctions System, Journal of International Economic Law, Volume 23, Issue 3, September 2020, Pages 685–702.