民促法实施条例正式公布——这些点你都想到了吗？
2021.05.11 余苏
近日部分媒体全文刊发《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》正式稿（以下简称“《正式稿》”）内容，新条例将于2021年9月1日起开始实施。倘若该《正式稿》内容属实，那么该条例从2017年6月启动修订，历时近四年多，数易其稿，各种猜测频出，千呼万唤始出来。相较2018年的《民办教育促进法实施条例（送审稿）》（以下简称“《送审稿》”），《正式稿》有哪些重要变化？“公参民”、“集团化办学”、“关联交易”等关键问题，《正式稿》最终作何表述？将为民办教育行业带来哪些重要影响？让我们一起来看看，这些点你都想到了吗？
“公参民”的政策更加细化
职业教育明显利好
进一步加强对义务制民办学校的管控
关联交易的重磅变化
民办学校不论属性都允许举办者变更
“集团化办学”政策微调
对线下和线上培训机构作出全新规定
学校的注册资本要求实缴
跨区域招生
发展基金提取比例降低
学校用地政策放宽
法律责任从严
一、“公参民”的政策更加细化
《中华人民共和国民办教育促进法》
送审稿（2018年）
《中华人民共和国民办教育促进法》
正式稿（2021年）
第七条 公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得以品牌输出方式获得收益。
公办学校参与举办的民办学校应当具有法人资格，具有与公办学校相分离的校园、基本教育教学设施和独立的专任教师队伍，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。
参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产管理义务。
实施义务教育的公办学校不得转为民办学校。
第七条实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校，也不得转为民办学校。其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。但是，实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校。
公办学校举办或者参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得仅以品牌输出方式参与办学，并应当经其主管部门批准。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校，不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益。
公办学校举办或者参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园、基本教育教学设施和独立的专任教师队伍，按照国家统一的会计制度独立进行会计核算，独立招生，独立颁发学业证书。
举办或者参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产管理义务。
君合解读
与《送审稿》相比，“公参民”的政策进一步细化。具体而言，表现为以下几个方面：
增加规定实施义务教育的公办学校不得举办或参与举办民办学校；
除实施义务教育以外的其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校；
实施职业教育的公办学校是特例，可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校，这同时也是本条例支持职业教育利好表现之一。
公办学校举办或者参与举办民办学校，不得仅以品牌输出方式参与办学，意味着国家允许甚至鼓励公办学校举办或参与举办民办学校，但是应该不光是品牌输出，还应有实质性的教育资源输出；
公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校，不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益，这和国家对于非营利性学校的基本管理原则保持一致。
二、职业教育明显利好
与《送审稿》中完全未提及民办职业教育相比，《正式稿》中明显增加了若干关于职业教育的利好政策，具体表现为：
第七条“实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校。”
第九条“国家鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法举办或者参与举办实施职业教育的民办学校。”
对实施国家认可的教育考试、职业资格考试和职业技能等级考试等考试的机构，由《送审稿》第十三条规定“不得举办与其所实施的考试相关的民办学校”，在《正式稿》第十四条中变更为“举办或者参与举办与其所实施的考试相关的民办学校应当符合国家有关规定。”
君合解读
虽然出现的条目不多，但是结合国家自2019年以来密集颁布的关于职业教育的利好政策来看，国家对于支持和鼓励职业教育的态度显而易见。因此我们有理由相信，未来的5-10年应该是民办职业教育发展的黄金时代。
三、进一步加强对义务制民办学校的管控
与民办职业教育的利好相比，民办义务教育的管控力度明显加强，具体表现在：
第八条新增规定“地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校。”
第十三条细化规定“任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。”
第二十六条新增规定“实施义务教育的民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构组成人员应当具有中华人民共和国国籍，且应当有审批机关委派的代表。”
第二十九条明确规定“实施普通高中教育、义务教育的民办学校可以基于国家课程标准自主开设有特色的课程，实施教育教学创新，自主设置的课程应当报主管教育行政部门备案。实施义务教育的民办学校不得使用境外教材。”
第三十一条保留规定“实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生，纳入审批机关所在地统一管理。”但是，删除了《送审稿》中“有寄宿条件的可以跨区域招生”的除外规定。
第四十五条明确规定“实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。其他民办学校与利益关联方进行交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，合理定价、规范决策，不得损害国家利益、学校利益和师生权益。”其后还就此情形规定了相应的法律责任。
君合解读
鉴于上述，我们可以明显感受到国家对于民办义务教育的管控力度，结合习近平主席在2020年9月1日主持召开中央全面深化改革委员会第十五次会议时就民办义务教育发表的重要讲话，我们很期待此后将要出台的《关于规范民办义务教育发展的实施意见》究竟会做如何更细致的规定。
四、关联交易的重磅变化
《中华人民共和国民办教育促进法》
送审稿（2018年）
《中华人民共和国民办教育促进法》
正式稿（2021年）
第四十五条 民办学校与利益关联方发生交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，不得损害国家利益、学校利益和师生权益。
民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。教育行政部门、人力资源社会保障部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，对涉及重大利益或者长期、反复执行的协议，应当对其必要性、合法性、合规性进行审查审计。
理事会、董事会或者其他形式决策机构审议与利益关联方交易事项时，与该交易有利益关系的决策机构成员应当回避表决，也不得代理其他成员行使表决权。
前款所称利益关联方是指民办学校的举办者、实际控制人、理事、董事、监事等以及与上述组织或者个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或者个人。
第四十五条 实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。其他民办学校与利益关联方进行交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，合理定价、规范决策，不得损害国家利益、学校利益和师生权益。
民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。教育、人力资源社会保障以及财政等有关部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，并按年度对关联交易进行审查。
前款所称利益关联方是指民办学校的举办者、实际控制人、校长、理事、董事、监事、财务负责人等以及与上述组织或者个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或者个人。
君合解读
坊间流传很久的传闻终于得到落实，关联交易可以存在，原则也照旧，但是实施义务教育的民办学校不可以存在任何关联交易，一旦违反，将按照《正式稿》第六十二条的规定对民办学校举办者及其实际控制人、决策机构或者监督机构组成人员进行相应处罚。
五、民办学校不论属性都允许举办者变更
《中华人民共和国民办教育促进法》
送审稿（2018年）
《中华人民共和国民办教育促进法》
正式稿（2021年）
第十一条 非营利性民办学校举办者变更的，应当签订变更协议，并不得从变更中获得收益；现有民办学校的举办者可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议约定变更收益，但不得以牟利为目的，不得涉及学校的法人财产。举办者变更协议应当依据民办教育促进法第五十四条的规定，与其他材料一并报审批机关核准。
民办学校的举办者不再具备法定条件的，应当在6个月内向主管部门提出变更；逾期不变更的，由审批机关或者主管部门责令变更。
举办者为法人的，其控股股东和实际控制人应当符合法律、行政法规规定的举办民办学校的条件，控股股东和实际控制人变更的，应当报主管部门备案并公示。
第十二条 民办学校举办者变更的，应当签订变更协议，但不得涉及学校的法人财产，也不得影响学校发展，不得损害师生权益；现有民办学校的举办者变更的，可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议约定变更收益。
民办学校的举办者不再具备法定条件的，应当在6个月内向审批机关提出变更；逾期不变更的，由审批机关责令变更。
举办者为法人的，其控股股东和实际控制人应当符合法律、行政法规规定的举办民办学校的条件，控股股东和实际控制人变更的，应当报主管部门备案并公示。
举办者变更，符合法定条件的，审批机关应当在规定的期限内予以办理。
君合解读
《正式稿》肯定了所有的民办学校，无论是营利性还是非营利性，举办者均可以变更；
关于转让的限制性规定，与《送审稿》相比，《正式稿》删除了非营利性学校举办者变更不得从变更中获得收益的规定，也删除了“不得以牟利为目的”这样不便于评判的标准，保留了“不得涉及学校的法人财产”的原则之外，增加了“不得影响学校发展，不得损害师生权益；”的原则。我们理解这是对民办学校举办者变更的进一步原则性规范，但不做不必要的限制。
六、“集团化办学”政策微调
《中华人民共和国民办教育促进法》
送审稿（2018年）
《中华人民共和国民办教育促进法》
正式稿（2021年）
第十二条 同时举办或者实际控制多所民办学校、实施集团化办学的社会组织应当具有法人资格，具备与其所开展办学活动相适应的资金、人员、组织机构等条件与能力，并对所举办民办学校承担管理和监督职责。实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校。
集团化办学的社会组织向集团内民办学校提供教材、课程、技术支持等服务以及统一组织教育教学活动的，应当符合国家有关规定并建立相应的质量标准和保障机制。
集团化办学的社会组织不得滥用支配地位，排除、限制竞争，所属民办学校应当依法独立开展办学活动，存续期间所有资产由学校依法管理和使用。
第十三条 同时举办或者实际控制多所民办学校的，举办者或者实际控制人应当具备与其所开展办学活动相适应的资金、人员、组织机构等条件与能力，并对所举办民办学校承担管理和监督职责。
同时举办或者实际控制多所民办学校的举办者或者实际控制人向所举办或者实际控制的民办学校提供教材、课程、技术支持等服务以及组织教育教学活动，应当符合国家有关规定并建立相应的质量标准和保障机制。
同时举办或者实际控制多所民办学校的，应当保障所举办或者实际控制的民办学校依法独立开展办学活动，存续期间所有资产由学校依法管理和使用；不得改变所举办或者实际控制的非营利性民办学校的性质，直接或者间接取得办学收益；也不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争。
任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。
君合解读
取消了“集团化办学”的概念表述，代之以“同时举办或者实际控制多所民办学校的举办者或者实际控制人”，从法律意义上来讲更加准确；
用“实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校”取代了“非营利性民办学校”，那么我们理解是否意味着可以通过兼并收购、协议控制等方式控制非营利性高中和大学？
同时我们必然也需要思考一个问题，如何理解第十二条“允许变更举办者”和第十三条“不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。”两者之间看似矛盾的法律适用？
该条款最大的威力在于如何适用于已经采用VIE结构上市的以义务制学校为主的上市公司。这个问题留待后续专题探讨。
七、对线下和线上培训机构作出全新规定
《中华人民共和国民办教育促进法》
送审稿（2018年）
《中华人民共和国民办教育促进法》
正式稿（2021年）
第十六条 利用互联网技术在线实施学历教育的民办学校，应当取得同级同类学历教育的办学许可和互联网经营许可。
利用互联网技术在线实施培训教育活动、实施职业资格培训或者职业技能培训活动的机构，或者为在线实施前述活动提供服务的互联网技术服务平台，应当取得相应的互联网经营许可，并向机构住所地的省级人民政府教育行政部门、人力资源社会保障部门备案，并不得实施需要取得办学许可的教育教学活动。
实施培训教育活动的互联网技术平台，应当对申请进入平台的机构或者个人的主体身份信息进行审核和登记。
第十六条国家鼓励民办学校利用互联网技术在线实施教育活动。
利用互联网技术在线实施教育活动应当符合国家互联网管理有关法律、行政法规的规定。利用互联网技术在线实施教育活动的民办学校应当取得相应的办学许可。
民办学校利用互联网技术在线实施教育活动，应当依法建立并落实互联网安全管理制度和安全保护技术措施，发现法律、行政法规禁止发布或者传输的信息的，应当立即停止传输，采取消除等处置措施，防止信息扩散，保存有关记录，并向有关主管部门报告。
外籍人员利用互联网技术在线实施教育活动，应当遵守教育和外国人在华工作管理等有关法律、行政法规的规定。
君合解读
《送审稿》第十五条对线下培训机构的规定全部删除。之前大家一直担心的《送审稿》关于线下培训机构的规定与《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》（国办发〔2018〕80号）相冲突，现在看来已经不存在这个问题。我们理解，关于中小学生的校外培训机构将以现有的部门规章规定为准，关于学前教育的校外培训机构将以《学前教育法》的规定为准。更何况关于“双减”问题不日将有新政发出。
线上培训明确需要办学许可证。但是具体如何办理，还有待相关部门进一步释明。
八、学校的注册资本要求实缴
《中华人民共和国民办教育促进法》
送审稿（2018年）
《中华人民共和国民办教育促进法》
正式稿（2021年）
第二十一条 实施学历教育的营利性民办学校注册资本应当与学校类别、层次、办学规模相适应。其中，实施高等学历教育的，注册资本最低限额为2亿元人民币；实施其他学历教育的，注册资本最低限额为1000万元人民币。
前款规定的营利性民办学校批准筹设时，举办者实缴资金到位比例应当不低于注册资本的60%；正式设立时，注册资本应当缴足。
第二十一条 民办学校开办资金、注册资本应当与学校类型、层次、办学规模相适应。民办学校正式设立时，开办资金、注册资本应当缴足。
君合解读
营利性学校取消了注册资本最低限额的规定；
所有的民办学校注册资本均需在正式设立时实缴，一旦未按时、足额履行出资义务，或者抽逃出资的，根据《正式稿》第六十二条的规定，还需要承担相应法律责任。
九、跨区域招生
《中华人民共和国民办教育促进法》
送审稿（2018年）
《中华人民共和国民办教育促进法》
正式稿（2021年）
第三十一条 实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以在审批机关核定的办学规模内，自主确定招生的范围、标准和方式，与公办学校同期招生。义务教育阶段的民办学校应当主要在审批机关管辖的区域内招生，有寄宿条件的可以跨区域招生。跨区域招生的比例和数量，应当向当地教育行政部门备案。招收接受高等学历教育学生的应当遵守国家有关规定。
县级以上地方人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得设置跨区域招生障碍，实行地区封锁。
民办学校招收学生应当遵守招生规则，维护招生秩序，公开公平公正录取学生。实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织入学考试。
民办学校招收境外学生，按照国家有关规定执行。
第三十一条 实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以在审批机关核定的办学规模内，自主确定招生的标准和方式，与公办学校同期招生。
实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生，纳入审批机关所在地统一管理。实施普通高中教育的民办学校应当主要在学校所在设区的市范围内招生，符合省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门有关规定的可以跨区域招生。招收接受高等学历教育学生的应当遵守国家有关规定。
县级以上地方人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得设置跨区域招生障碍实行地区封锁。
民办学校招收学生应当遵守招生规则，维护招生秩序，公开公平公正录取学生。实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织学科知识类入学考试，不得提前招生。
民办学校招收境外学生，按照国家有关规定执行。
君合解读
招生问题，尤其是可否跨区招生问题，是所有民办学校最为关心的问题之一。《正式稿》与《送审稿》最大的区别在于区分不同办学层次给予了不同的规定。
实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生，纳入审批机关所在地统一管理。取消了“有寄宿条件的可以跨区域招生”的除外规定，如上所述，体现了对义务教育的进一步管控。
十、发展基金提取比例降低
《中华人民共和国民办教育促进法》
送审稿（2018年）
《中华人民共和国民办教育促进法》
正式稿（2021年）
第四十六条 在每个会计年度结束时，非营利性民办学校应当从年度净资产增加额中，营利性民办学校应当从年度净收益中，按不低于年度净资产增加额或者净收益的25％的比例提取发展基金，用于学校的建设、维护，教学设备的添置、更新和教职工的进修培训等。
第四十六条 在每个会计年度结束时，民办学校应当委托会计师事务所对年度财务报告进行审计。非营利性民办学校应当从经审计的年度非限定性净资产增加额中，营利性民办学校应当从经审计的年度净收益中，按不低于年度非限定性净资产增加额或者净收益的10%的比例提取发展基金，用于学校的发展。
君合解读
《正式稿》不仅近20年来第一次降低了发展基金提取的比例，从25%降至10%，而且还根据实际情况，将非营利性学校和营利性学校的提取基数作出区分，更加符合民办学校发展的实际情况，这是对事实的尊重，也是立法技术的进步。
十一、学校用地政策放宽
《中华人民共和国民办教育促进法》
送审稿（2018年）
《中华人民共和国民办教育促进法》
正式稿（2021年）
第六条 举办民办学校的个人或者社会组织应当有良好的信用状况，可以用货币，以及实物、土地使用权、知识产权等可以以货币估价并可以依法转让的非货币财产作为办学出资，但法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。
国家的资助、向学生收取的费用和民办学校的借款、接受的捐赠财产，不属于民办学校举办者的出资。
第六条 举办民办学校的社会组织或者个人应当有良好的信用状况。举办民办学校可以用货币出资，也可以用实物、建设用地使用权、知识产权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。
君合解读
《正式稿》只是规定可以用“建设用地使用权”出资，并未规定必须使用“科教用地”出资，而且《正式稿》删除了《送审稿》第五十五条“民办学校建设用地按照科教用地管理”的规定，因此我们理解此举实际上是对民办学校用地性质和用途的放宽，能实质性解决民办学校办学的用地限制。
十二、法律责任从严
君合解读
《正式稿》第八章法律责任明显从严，责任主体范围扩大，从“民办学校举办者及其实际控制人”扩大到了“民办学校举办者及其实际控制人、决策机构或者监督机构组成人员”。
随着《民办教育促进法实施条例》的正式颁布，很多问题都尘埃落定，但同时又产生了不少新的问题。但可以肯定的是，《正式稿》的颁布对于各级教育行政主管部门、各民办学校、教育投资人和教育从业者都是一个新的挑战。君合后续将就具体问题再行展开系列专题探讨。
