自动驾驶立法试水，深圳经济特区先行——简评《深圳经济特区智能网联汽车管理条例（征求意见稿）》

近日，深圳市人大常委发布了《深圳经济特区智能网联汽车管理条例（征求意见稿）》¹并向全社会征求意见（以下简称“《征求意见稿》”）。

一、立法背景

2020年，国家发展改革委等11部委联合印发了《智能汽车创新发展战略》，提出到2025年，中国标准智能汽车的技术创新、产业生态、基础设施、法规标准、产品监管和网络安全体系基本形成。国内重要城市纷纷将智能网联汽车作为本地区未来产业发展的战略方向，出台政策大力支持智能网联汽车的发展。

但是，我国现行的法律法规制度针对的是有人驾驶的传统汽车，因此导致智能网联汽车发展面临车辆不能入市、不能上牌、不能运营收费、车辆保险制度不完善、发生交通事故时责任无法认定、相关网络安全和数据保护缺乏监管等诸多法律问题，严重束缚了智能网联汽车的发展。

2020年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》（以下简称“《实施方案》”）及首批授权事项清单提出，支持深圳用好用足特区立法权，扩宽深圳经济特区立法空间，赋予深圳在人工智能、无人驾驶等新兴领域的先行先试权，支持深圳充分利用经济特区立法权进行探索。

为贯彻落实《实施方案》有关在新兴领域加强立法探索的战略部署，规范智能网联汽车应用，解决智能网联汽车创新发展面临的法律问题，立法突破相关体制机制障碍，深圳市人大常委会监察司法工委组织起草了《征求意见稿》，对智能网联汽车管理从道路测试到准入登记、使用管理、道路运输、交通事故及违章处理、法律责任等进行全链条立法。

二、主要内容

《征求意见稿》分为十章，包括总则、道路测试和示范应用、准入和登记、使用管理、网络安全和数据保护、车路协同基础设施、道路运输、交通事故及违章处理、法律责任和附则，共计六十条。

1、定义

自动驾驶汽车，通常也被称为智能汽车、智能网联汽车。《征求意见稿》中采用了“智能网联汽车”这一用语，并且进行了定义，即智能网联汽车是指搭载先进的车载传感器、控制器、执行器等装置，并融合现代通信与网络技术，实现车与车、路、人、云端等进行智能信息的交换、共享，具备复杂环境感知、智能决策、协同控制等功能，可实现安全、高效、舒适、节能行驶，并最终可实现替代人操作的新一代汽车。

《征求意见稿》对“智能网联汽车”的定义与《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》所定义的内容基本相同，避免《征求意见稿》获得通过后作为地方性法规出台的条例与国家层面的规定《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》之间的冲突。

《征求意见稿》规定智能网联汽车自动驾驶包括有条件自动驾驶、高度自动驾驶、完全自动驾驶三个技术等级，这与《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》以及2021年1月1日正式实施的推荐性国家标准《汽车驾驶自动化分级》的规定保持了一致。

2、道路测试和示范应用

道路测试是开展智能网联汽车技术研发和应用不可或缺的重要环节。自2017年年底以来，各地方政府和国家陆续发布了关于自动驾驶车辆道路测试的相关规定，对于自动驾驶车辆道路测试的测试主体、测试驾驶人、测试车辆的条件进行了规定。根据2018年国家工信部、公安部、交通运输部联合发布的《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》，深圳市相关部门也于2018年5月联合发布了《深圳市关于贯彻落实<智能网联汽车道路测试管理规范（试行）>的实施意见》）。目前，深圳已在全市9个行政区域（除罗湖区和深汕合作区）开放智能网联汽车测试道路里程144.69公里，发放道路测试牌照14张，累计道路测试总里程达18,638公里²。

《征求意见稿》进一步放宽了智能网联汽车道路测试和示范应用相关条件、完善道路测试和示范应用规范，主要内容包括：

（1）规定深圳市交通运输部门应会同市发改、工信、交警部门适应智能网联汽车发展的需要，建立联合工作机制，制定道路测试和示范应用的准入条件和配套规范，并组织实施。

（2）规定智能网联汽车可以上深圳经济特区的高速公路和城市快速路开展道路测试和示范应用。

（3）规定智能网联汽车已经或者正在其他省、市进行道路测试，道路测试主体申请在特区进行相同或者类似活动的，可持异地道路测试通知书及证明车辆配置相同的相关材料以及在特区道路测试方案，向市相关主管部门申领道路测试通知书。

（4）规定高度自动驾驶和完全自动驾驶的智能网联汽车开展道路测试或者示范应用，经市相关主管部门安全评估、审核批准，在采取了相应安全措施的前提下，可以不配备驾驶人。

（5）授权深圳市政府可以选择车路协同基础设施较为完善的行政区全域开放智能网联汽车道路测试、示范应用及商业化试点，且将测试、应用及商业化试点审批权限下放给全域开放的区相关主管部门。

3、准入和登记

我国对机动车产品进入市场实行的是准入管理制度，智能网联汽车没有相应准入标准，就无法像传统汽车那样被列入汽车产品目录并进一步进行销售、注册登记和上路行驶。

根据工业和信息化部、国家标准化管理委员会等国家有关部委文件精神，为了在智能网联汽车准入方面先行先试，《征求意见稿》规定了智能网联汽车产品地方标准、团体标准及准入条件豁免制度。具体而言，

（1）规定相关部门根据技术成熟度和产业发展需要，组织制定智能网联汽车产品地方标准，并鼓励智能网联汽车相关行业协会组织制定智能网联汽车产品团体标准。符合产品地方标准或者团体标准的智能网联汽车产品，列入深圳市智能网联汽车产品目录并向社会公布，允许在特区范围内销售、登记、上牌。

（2）同时，借鉴欧美相关准入条件豁免制度的经验，规定在智能网联汽车产品深圳地方标准和团体标准制定公布前，智能网联汽车因采用新技术、新工艺、新材料等原因，不能满足道路机动车辆产品准入条件的，实行产品相关准入条件豁免制度。

根据《道路交通安全法》有关“机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶”的规定，《征求意见稿》规定智能网联汽车经公安机关交通管理部门登记取得智能网联汽车登记证书、号牌和行驶证后，方可上特区道路行驶。鉴于国家目前尚无针对智能网联汽车的专门号牌，对经登记的智能网联汽车发放深圳智能网联汽车地方专属号牌，其应具有一定辨识度，易于公众识别、方便执法监督。

4、车辆的使用

根据国家《汽车驾驶自动化分级》有关不同等级智能网联汽车执行部分或者全部动态驾驶任务时的基本要求以及国家工信部2021年1月公布的《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》（征求意见稿）对智能网联汽车驾驶人的义务要求，对于驾驶人的配备，《征求意见稿》规定：

（1）有条件自动驾驶的智能网联汽车应当按照规定配备驾驶人。驾驶人应当按照道路交通规则及车辆使用手册的要求，掌握并规范使用自动驾驶功能。驾驶人应当在车辆发出接管请求或者车辆处于不适合自动驾驶的状态时立即接管智能网联汽车；

（2）高度自动驾驶和完全自动驾驶的智能网联汽车可以不配备驾驶人。在车辆发生故障、不适合自动驾驶或者有其他影响交通安全的异常情况时，未配备驾驶人的智能网联汽车应当立即开启危险报警闪光灯，移动至不妨碍交通的地方停放或者采取降低车速、远程接管等其他降低运行风险的有效措施。

此外，为保障智能网联汽车安全使用，《征求意见稿》还对智能网联汽车信息记录、定期维护、系统升级、车辆年检等做出了规范。

5、网络安全和数据保护

为保证安全运行，自动驾驶汽车需不断收集汽车性能相关数据、环境数据、位置数据等技术数据，驾驶员或乘客以及行人的个人信息数据。另一方面，“伴随智能化和网联化不断推进，网络攻击、木马病毒等互联网安全威胁也逐步渗透延伸至车联网领域。我国车联网网络安全还存在防护水平普遍较低、缺乏有效手段等突出问题，亟需高度重视，有效应对。”³

为此，我国已制定了《网络安全法》，规定了个人信息收集、使用和传输的原则，完善了网络安全相关规定，同时正在制定《个人信息保护法》、《数据安全法》等法律法规，加强对个人信息、数据安全等方面的保护。

基于上述相关规定，并借鉴欧美国家在车联网环境下网络安全和数据保护的经验，《征求意见稿》对智能网联汽车相关企业的网络及数据安全保护责任及义务作出了规范：

（1）规定智能网联汽车相关企业应当依法建立网络安全评估及管理机制，防止网络数据泄露和被窃取、篡改，维护网络数据的完整性、安全性、保密性和可用性。

（2）规定相关企业应当依照国家相关规定，采取措施防止用户个人信息的泄露、丢失、损毁，并制定数据安全及隐私保护方案。

（3）禁止非法收集、处理、利用个人隐私、信息，禁止非法采集涉及国家安全的数据。

6、车路协同基础设施

车路协同基础设施，是指通过车与路、车与车的无线信息交互共享，实现车辆与路侧基础设施之间、车辆与车辆之间协同控制的相关基础设施。智能网联汽车的发展有赖于车路协同基础设施的同步建设和发展。

无论是国家发展改革委等11部委联合印发的《智能汽车创新发展战略》还是交通运输部出台的《关于推动交通运输领域新型基础设施建设的指导意见》，都将车路协同基础设施的建设作为重要内容。《征求意见稿》规定市、区人民政府应当结合智能网联汽车行驶需要，统筹规划、配套建设通信设施、感知设施、计算设施等车路协同基础设施。鼓励车路协同基础设施相关数据信息共享，规定智能网联汽车可以无偿获取车路协同数据信息，车路协同数据信息的所有人、管理人无需承担责任，但另有约定的除外。

此外，《征求意见稿》还提出市、区人民政府应当统筹建设深圳智能网联汽车大数据云控平台，实现车路云一体化的自动驾驶和交通监管、决策和控制，记录智能网联汽车、基础设施等运行数据，保障交通安全。

7、关于营运许可

现行的交通运输法律法规规定，从事客运和货运服务，对驾驶人和车辆都有具体的要求，并需要获得客货运营许可，而智能网联汽车如为无人驾驶，则将因不满足法定要求而无法开展道路运输经营活动。

《征求意见稿》突破了现行法律法规对智能网联汽车从事道路运输经营活动的限制，在允许智能网联汽车入市、登记、上牌的基础上，进一步明确了由深圳市交通运输部门为符合条件的企业及车辆，颁发道路运输经营许可证及道路运输证，并建立道路运输经营运力规模动态调整机制，鼓励开展多样化的运输服务，允许合法收取服务费用，以解决智能网联汽车无法获取营运资质、无法开展道路运输商业经营活动的问题。

8、交通事故及违章处理

针对车辆发生交通事故及违章情况时的责任划分一直是智能网联汽车立法中的争议焦点，《征求意见稿》规定，在有驾驶人时仍可参照现行道路交通安全法律法规的有关规定来处理。不配备驾驶人的智能网联汽车发生交通违法行为的，《征求意见稿》规定对该车辆的控制人或者所有人进行处罚；发生交通事故且智能网联汽车一方负有责任的，该车辆的控制人或者所有人应当承担相应的损害赔偿责任；如智能网联汽车有质量缺陷造成交通事故的，车辆的控制人或者所有人在依法承担损害赔偿责任后，可向智能网联汽车的生产者、销售者追偿。在运用自动驾驶系统持续执行全部动态驾驶任务和动态驾驶任务接管过程中发生的交通违法行为及事故，由车辆的控制人承担相应的法律责任；上述情形以外，因车辆管理、使用、维护不当引发的交通违法行为及事故，由车辆的所有人承担相应的法律责任。

这一规定是基于“谁受益、谁担责”的原则⁴，并督促作为车辆掌控者的控制人和所有人谨慎使用和定期维护车辆。此外，还考虑到交警一般难以在现场对智能网联汽车的技术问题作出判定，为了及时处理事故和救济受害人的合法权益，《征求意见稿》同时明确了车载和路侧设备、监管平台数据和周边客观信息可作为交通事故责任认定的法定依据。

9、车辆保险

我国实行的是机动车强制保险制度，只有购买了车辆保险的机动车才能上路行驶。《征求意见稿》规定智能网联汽车上路行使须要购买交通事故责任强制保险和保险金额不少于五百万元的机动车第三者责任保险，具有载人功能的智能网联汽车还应投保机动车车上人员责任保险。这一金额与《智能网联汽车道路测试管理规范(试行)》中的要求是相一致的，即申请道路测试的主体为每台道路测试车购买不低于五百万元人民币的交通事故责任保险凭证或提供不少于五百万元人民币的智能网联汽车道路测试事故赔偿保函。

同时，《征求意见稿》还明确了保险赔付机制，优先保护公众权益，鼓励开发面向智能网联汽车的其他责任保险。

三、评论及展望

虽然之前国家和地方政府出台了一些关于智能网联汽车发展战略、道路测试等方面的规范性文件，但我国目前并不存在关于智能网联汽车法的专门规定。《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》将成为我国第一部智能网联汽车的综合性立法，对规范智能网联汽车应用，保障道路交通安全，促进智能网联汽车产业高质量、可持续发展具有重要意义。《征求意见稿》未来作为正式条例出台后，在深圳经济特区范围内有望解决智能网联汽车的入市、运营许可等问题，同时强化数据安全、隐私保护并明确责任分配，实现对智能网联汽车管理进行全链条规范，为自动驾驶在相对成熟应用场景的商业化发展提供法律支撑，将有力推动深圳智能网联汽车产业迈上新台阶。

另一方面，我们注意到《征求意见稿》将涉及对《道路交通安全法》等现行法律制度规定的一系列突破和衔接，而该等法律制度主要由全国人民代表大会及其常务委员会和国务院颁布制定。《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》作为深圳市人大常委会制定的地方性法规，其立法内容、范围、权限及效力等级均受限于《立法法》等法律的规定。尽管中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《实施方案》从政策层面赋予深圳在无人驾驶等新兴领域的先行先试权，支持深圳充分利用经济特区立法权进行探索，但特区的立法权应符合宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则⁵，应符合《立法法》等法律的规定。在未获得全国人民代表大会或其常务委员会的明确授权的情况下，《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》突破作为上位法的法律的规定，制定智能网联汽车的道路测试、准入登记、使用管理、道路运输、交通事故及违章处理、法律责任等事项，设定智能网联汽车道路运输经营行政许可事项或变更道路运输经营行政许可条件，从《立法法》、《行政许可法》等法律的角度而言，其规定范围以及内容可能有进一步商榷的空间。此外，该条例的适用范围仅限于深圳经济特区，因此智能网联汽车的应用和销售使用不可避免地受到极大限制。

尽管如此，制定《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》作为我国智能网联汽车领域专项立法的初步尝试，将会为今后国家层面制定智能网联汽车相关法律积累经验，有利于我国智能网联汽车相关法律法规的制定和完善，并促进我国智能网联汽车产业的健康发展。我们也将进一步关注《征求意见稿》的进一步修改和正式条例的出台情况。

注：

[1]详见深圳市人大常委会网站：http://www.szrd.gov.cn/szrd_zyfb/szrd_zyfb_tzgg/202103/t20210323_19416162.htm

[2]南方日报文章“无人驾驶汽车有望在深合法上路”：http://epaper.southcn.com/nfdaily/html/2021-03/26/content_7935774.htm

[3] 参见工业和信息化部网络安全管理局赵志国局长参加2019年9月17日在天津召开的国家网络安全宣传周车联网（智能网联汽车）网络安全高峰论坛的致辞发言。

[4]详见深圳市人大常委会网站：http://www.szrd.gov.cn/szrd_zyfb/szrd_zyfb_tzgg/202103/t20210323_19416162.htm

[5]根据1992年7月1日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，决定授权深圳市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在深圳经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案。