浅议上海国资基金监管新规下国有企业集团如何开展基金业务

2020年5月，上海市国资国企改革工作推进领导小组办公室向上海市国资委系统内监管企业（以下简称“监管企业”）印发了《市国资委关于监管企业私募股权投资基金规范发展的意见》（沪国企改革办〔2020〕2号，以下简称“《基金规范意见》”）和《市国资委监管企业私募股权投资基金监督管理暂行办法》（沪国企改革办〔2020〕3号，以下简称“《基金监管暂行办法》”，与《基金规范意见》合称“新规”）。新规一方面体现出上海市国资委重视发挥基金的杠杆作用，另一方面也体现了市国资委严控监管企业基金业务相关风险的思路。新规针对国资委、监管企业、基金和管理人不同层面提出了管理要求，本文仅选择了监管企业这一角度，尝试梳理新规如何规范监管企业开展基金业务。

总体而言，新规在宏观上从建立基金管理体系入手，在微观上对募、投、管、退均提出了细化要求；同时，也在完善内控文件、进行运营监测和审计监督、加强团队建设、纳入监管企业整体战略规划等多个维度进行了规范。

一、建立基金管理制度/体系

根据《基金规范意见》第6条，“监管企业是投资基金的决策主体和责任主体，要按照统一制度要求、统一监测报备和统一风险控制的原则，实施规范化管理”。因此，监管企业在集团层面建立统一的基金管理制度，是新规下监管企业开展基金业务的前提条件。

（一）监管企业应建立基金管理制度

根据《基金监管暂行办法》第二十条，监管企业的基金管理制度，应经董事会审议通过后，报送市国资委备案。

根据新规，基金管理制度包含以下主要内容：

不同于基金及管理人应建立一整套投资管理及风控合规的制度，监管企业可以建立一份基金业务管理制度，对上述内容做出原则规定，并可以授权经营层或下属部门针对个别制度制定操作细则或规程。

（二）应督促实控基金管理人做好制度建设

《基金监管暂行办法》引入了实控基金管理人的概念，“实控基金管理人”，是指由系统内监管企业及其各级独资或控股子企业，作为控股股东、合并持股第一大股东（含并列第一），或以其他方式实际控制的基金管理人。

新规提出了监管企业应指导和监督实控基金管理人提高管理能力和品牌影响力，并督促实控基金管理人建立、健全募投管退全流程的管理制度体系。目前市面上很多基金管理人已建立成熟、完备的管理制度可供参考。

二、现有基金业务梳理

监管企业应对现有基金业务进行全面清查，梳理与新规不一致的情况，并按照新规要求逐步规范。

（一）针对设立、募集阶段中的基金应做的梳理

监管企业在设立基金、投资基金过程中应符合以下要求：

新规要求监管企业在设立基金、投资基金过程中，应做好前期论证和风险评估，值得注意的是：

• 新规不仅要求对非实控基金管理人开展资质审查，还要求对相关合作方严格实施尽职调查。实践中确实存在其他投资人有资金来源不合规、不稳定，甚至管理人非法募集资金的情况，可能会给基金的后续运作和资金安全带来风险，并给监管企业造成损失。

• 资产评估程序。投资已过开发期的基金、受让或者转让基金份额时，均应履行资产评估程序。

（二）针对运作中的基金的梳理

除了建立、健全全流程的管理制度以外，运作中的基金还应做好以下工作：

（三）梳理存量基金，是否有应提前退出的情况

关于退出基金，实践中大家最关注的是国企持有的基金（合伙企业）份额转让是否需要进场，规定本身没有强调按照32号令履行进场交易程序，以往的多数观点也认为32号令主要适用于国企持有的股权转让，合伙企业份额转让无需进场，但应进行资产评估。

三、完善基金章程文件

新规强调了基金管理人、基金的公司章程、有限合伙协议等法律文件（以下简称“基金章程”）对保障监管企业的合法权益的重要性，要求基金章程中应包含以下重要条款：

依据笔者的经验，上述必备条款中的投资人权利都比较常见，监管企业一般会要求基金章程中包含相应条款。建议监管企业应要求对存量基金章程做修订，将上述基金投资限制全文增加进去。

四、加强对基金的运营监测、审计监督

新规要求监管企业加强对所投资基金和实控基金管理人的定期跟踪监测和审计监督。

五、加强基金管理团队建设

近年来的国资国企改革文件中多次提到建立长效激励约束机制，激发企业活力。上海市人民政府2019年8月印发的《上海市开展区域性国资国企综合改革试验的实施方案》就提出扩大员工持股试点范围，允许整体上市或核心业务资产上市的企业集团经营管理团队和核心员工参与员工持股，同时总结张江经验，完善相关配套政策，逐步扩大国有控股非上市公司试点股权激励的适用范围。 而对管理团队和核心员工的长效激励机制不可以脱离考核评价机制和其他约束工具而存在，新规同时对考核评价和激励约束机制做了规定。

根据笔者观察，上海一些国企主控的基金一直在尝试引入核心管理团队持股、超额收益分成、跟投等市场化激励约束机制，使管理团队的利益与投资人利益绑定，激发管理团队的积极性，这些方面可值得借鉴的市场化经验也很多。而相比较而言，由于私募股权投资基金管理团队普遍规模不大，很多国资实控管理人和市场化的基金管理人都在摸索如何建立科学合理、符合行业特点的考核评价机制。

六、纳入整体战略规划和预决算管理

新规还要求监管企业应在战略规划、年度投资计划中明确投资基金的种类、规模、方式、领域、资金来源与构成等要素，并在年度预算和决算报告中专题报告投资计划和执行情况。根据笔者观察，部分监管企业仅在企业年度报告介绍对外投资中简要提到所投资的基金业务的情况，并不会作专题报告。新规对监管企业基金业务相关的战略规划和预决算管理提出了更高的监管要求。

结 语

近年来国有企业建立基金管理人或者参投私募股权投资基金非常普遍。以清科的数据为例，截至2019年在中基协登记的私募股权、创业投资基金管理人共14, 806家（仅统计数据），其中约26.6%的管理人有国资背景，而其管理的基金认缴规模占整体规模则达到60.5%，国资背景基金管理人整体管理规模占据股权市场较大比重。 因此，研究国资系统如何规范监管企业开展基金业务非常有实践意义。另一方面，该等规范对于非国有的集团公司、大企业建立基金管理体系、指导开展基金业务也有借鉴意义。