外商投资企业投诉机制新规简述
2020.09.23 狄青 龚稣尼 王彩丹
2020年8月25日，中华人民共和国商务部（下称“商务部”）发布了《外商投资企业投诉工作办法》（下称“《工作办法》”），该《工作办法》将于2020年10月1日起施行。此前，《中华人民共和国外商投资法》1（下称“《外商投资法》”）第26条2及《中华人民共和国外商投资法实施条例》3（下称“《实施条例》”）中已经初步确立了外商投资企业投诉机制（下称“外商投诉机制”）。在此基础上，商务部最新出台的《工作办法》将为外商投诉机制的实施提供更为具体的指导。
《工作办法》明确规定了外资企业提出投诉时应遵循的具体法律程序。本文旨在从《工作办法》的历史沿革、重点内容和简要评述三个角度来介绍外商投诉机制。
一、历史沿革
作为一项全国性的争端解决机制，外商投诉机制并非是《外商投资法》首创。早在2006年，商务部就在《外商投资企业投诉工作暂行办法》4（下称“《暂行办法》”）中创设了一个类似的机制，该机制被广泛认为是外商投诉机制的前身。《暂行办法》出台之后，各地相关部门也出台了各种实施办法，如《广东省外商投资企业投诉处理服务办法（2014）》及《上海市外商投资企业投诉及处理办法（2010）》。尽管适用于全国所有的省份，《暂行办法》并未明确其适用范围。此外，相关部门的管辖权问题及投诉后的处理方法、各地的规范也不尽相同，有时甚至会出现相互冲突的情况。
为了统一规范与实践，外商投诉机制的升级版本应运而生，该机制首次出现在《外商投资法草案》中，并曾有单章对其进行专门规定，但草案中的该章规定此后在新颁布的《外商投资法》被简化为仅剩一条。该法出台后，商务部后续又发布了《工作办法》。由此看来，立法者在出台《外商投资法》时可能是有意将外商投诉机制的具体实施规范留白而交由《工作办法》来进行更为全面的调整。
从《暂行办法》到《外商投资法草案》，再到最近颁布的《外商投资法》《实施条例》与《工作办法》，外商投资投诉机制日益得到巩固和具体化。该演变背后的动力是中国政府进一步推动“一带一路”国际合作的政策和中国进一步对外开放市场的承诺，因此加强了对外国投资者合法权益的保护。
二、新办法下的重点内容
《工作办法》分为5章，共计33条规定，其对《外商投资法》和《实施条例》就处理外商投资企业投诉的相关要求进行了细化。
作为一个法定的争议解决方式，外商投诉机制在一定程度上与行政复议和行政诉讼并轨而行。但与后两个制度不同，外商投诉机制显得更“柔和”，且具备更高的快捷性和高效性：因为有关部门在受理外商投诉后，会采取较为温和但同时却更实际、直接的措施，例如，尝试增进投诉人和被投诉人之间的相互理解、与被投诉人进行协调、向当地人民政府提供相关政策和措施的优化建议，等等。5
可受理的投诉范围
《工作办法》规定了可以提起的两类外商投诉：（1）外商投资企业、外国投资者认为有关部门的行政行为侵犯其合法权益的，可提起投诉申请协调解决（下称“行政行为投诉”）；（2）相关主体可反映当地投资环境方面存在的问题，建议有关部门完善相关政策措施（下称“投资环境投诉”）。可投诉的范围不包括申请解决民商事纠纷的投诉6。
适格投诉人
根据《工作办法》，投诉人是否适格取决于所提起的投诉类型。如果提出行政行为投诉，则仅有外商投资企业7或外国投资者才有资格作为投诉人，而投资环境投诉对投诉人的“涉外因素”似乎没有限制。例如，《外商投资法》指出的商会和协会也可能提交由其成员提出的有关投资环境的问题，并向处理投诉的部门提出相关政策和措施的具体建议8。
主管机构和管辖权
投诉工作机构是指商务部或县级以上地方人民政府，负责处理外商投资企业或外国投资者投诉的特定部门或机构。特别值得关注的是，商务部下设的全国外商投资企业投诉中心，该中心负责处理商务部管辖下的外商投资投诉事项。
程序性规则
《工作办法》还针对外商投资投诉事项的提出和受理、投诉方式和时限、对结果持异议的救济渠道制定了特定程序及要求，例如，投诉人提交书面投诉文件，可以现场提交，也可以通过信函、传真、电子邮件、在线申请等方式提交9。
投诉处理结果
作为一种准行政救济手段，投诉机制的主要目的是促使投诉人和被投诉人就特定问题达成共识，而非做出某个具有法律约束力的决定。根据《工作办法》的规定，如果主管机构试图通过斡旋和调解来解决争议，在投诉人有资格提起投诉且所提起的投诉具有事实和法律依据的情况下，只有在投诉人和被投诉人之间达成谅解（例如和解协议）时投诉处理结案。如此达成的协议具有约束力和法律效力，根据《实施条例》的规定，被投诉人此后违反协议的，可对其实施相应的行政处罚10。
总体而言，与《暂行办法》相比，《工作办法》对投诉机制的实施规定得更为全面。
三、简要评述
通过确保政府与外国投资者之间顺畅的沟通渠道，《工作办法》稳固了外资及投资者对中国投资环境的期望和信心。特别是在新冠肺炎疫情的影响下，外商投诉机制体现了中国持续优化营商环境、促进贸易和投资便利化的重要立场与声明。在中国政府持续开放的政策和决心的推动下，投诉机制将成为一只“看得见的手”，极大地保护外资免受不公平待遇，并使中国成为一个更加营商友好的国家。
根据世界银行于2019年10月24日发布的《2020年全球营商环境报告》，中国的排名已升至第31位，并连续两年成为在优化营商环境方面取得最大进步的十大经济体之一。可以预见，《工作办法》规定的外商投诉机制将以相对集中、有效和更为柔和的争议解决方式，对在中国注册的企业给予同等对待，利用更为和缓的手段解决外商投资企业的摩擦与纠纷，从而扩大中国市场对世界的“磁吸”效应。11
1.见《中华人民共和国外商投资法》（由全国人民代表大会常务委员会于2019年3月15日颁布，于2020年1月1日生效）第26条，附法条链接：http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201903/121916e4943f416b8b0ea12e0714d683.shtml（最后访问于2020年9月16日）。
2.《外商投资法》第26条规定：国家建立外商投资企业投诉工作机制，及时处理外商投资企业或者其投资者反映的问题，协调完善相关政策措施。
外商投资企业或者其投资者认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，可以通过外商投资企业投诉工作机制申请协调解决。
外商投资企业或者其投资者认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，除依照前款规定通过外商投资企业投诉工作机制申请协调解决外，还可以依法申请行政复议、提起行政诉讼。
3.《中华人民共和国外商投资法实施条例》（由国务院于2019年12月26日颁布，于2020年1月1日生效）第二十九至三十一条，附法条链接：http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201903/121916e4943f416b8b0ea12e0714d683.shtml（最后访问于2020年9月16日）。
4.《外商投资企业投诉工作办法》（由商务部于2020年8月25日颁布，于2020年10月1日生效），附法条链接：http://www.mofcom.gov.cn/article/b/f/202008/20200802996409.shtml（最后访问于2020年9月16日）。
5.《工作办法》第十八条。
6.《工作办法》第二条。
7.根据《外商投资法》第二条，外商投资企业是指全部或者部分由外国投资者投资、依照中国法律在中国境内经登记注册设立的企业。
8.《工作办法》第九条。
9.《工作办法》第十条。
10.《工作办法》第二十条。
11.作者在此感谢沈源女士对本简讯所做的法律研究等相关协助。
