工信部修改双积分管理办法

在经过两轮征求意见后，工业和信息化部（以下简称“工信部”）于近日正式发布了《关于修改<乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法>的决定》（以下简称“《修正案》”）。《修正案》将于2021年1月1日正式施行。

一、修改背景

2017年，工信部公布了《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》（以下简称“双积分办法”）并自2018年4月1日起正式施行。作为替代新能源汽车补贴的政策工具，双积分办法将乘用车平均燃料消耗量（Corporate Average Fuel Consumption, 以下简称“CAFC”）和新能源乘用车产量/进口量（New Energy Vehicles, 以下简称“NEV”）以积分形式进行并行管理，通过设置积分达标值、交易方法以及处罚措施，向乘用车企业施加了提升传统能源车节能水平和增加新能源乘用车产量/进口量两方面的政策压力，避免了新能源汽车补贴政策退坡后可能出现的产能断档。根据工信部统计，2019年我国新能源乘用车销量达到106万辆，连续五年位居世界首位¹。从促进新能源乘用车的生产/进口的角度来看，双积分办法在实施后取得了较为良好的效果，达到了政策的预期目标。

但是，双积分办法在实施过程中也产生了新的问题，其中最主要的问题就在于NEV正积分的大量产生，以及CAFC正积分的退步趋势。通过对比2016-2019四年的乘用车行业NEV积分和CAFC积分的统计数据，可以看出2018年是一个明显的分水岭——尽管CAFC负积分较2017年增加了将近130万分，但CAFC正积分却停止了之前的稳步增长趋势，缩减了将近250万分，缩减比例将近20%。而与此同时，NEV积分却新增了将近230万分，增长比例达到125%。2019年依然保持了2018年的态势，CAFC负积分比2018年增加了将近215万分，但CAFC正积分大幅缩减了350万分，缩减比例高达35%，而NEV正积分基本保持2018年的水平。

(图1 - 2016-2019  CAFC积分与NEV积分统计  数据来源：工信部官网各年度积分公告)

上述数据充分说明了在双积分办法实施后，乘用车企业将生产重心主要放在加大新能源乘用车的产能上，而并未在传统能源乘用车的能耗节约上投入过多，其背后的原因不难猜测：在现有燃料消耗水平的基础上，进一步提升传统能源乘用车的能耗水平显然需要极高的研发投入，与之相比生产新能源乘用车的研发投入要低不少；而在积分产出上，生产（或进口）一辆新能源乘用车能够直接给乘用车企业同时带来可观的CAFC正积分和NEV正积分，而靠提升传统能源乘用车的能耗水平带来的积分效果则微乎其微。因此乘用车企业选择走新能源乘用车扩产这一捷径也就不足为奇了。

这种“一条腿走路”的现实状况显然有悖于政策制定的初衷，根据国务院2012年公布的《节能与新能源汽车产业发展规划（2012―2020年）》的要求，到2020年，纯电动汽车和插电式混合动力汽车累计产销量超过500万辆；当年生产的乘用车平均燃料消耗量降至5.0升/百公里。目前来看前一500万辆的新能源车产销总量达标应无虞，但后一5.0升/百公里的燃料消耗目标与当前实际水平（2019年为5.5升/百公里）还相去甚远。因此在政策层面，弱化NEV积分在整个双积分体系下的比重，从而及时引导乘用车企业进行生产端的调整就构成了本次《修正案》的出台背景。

二、 《修正案》主要修订内容

本次《修正案》主要内容包括（1）调整NEV标准车型积分的计算公式；（2）阶梯式提升2021至2023年度的NEV积分达标值的比例要求，同时对低油耗乘用车给予优待措施；（3）设立与传统能源乘用车CAFC达标水平联动的NEV积分结转规则，（4）打通境外车企境内设立的多家乘用车生产企业之间的CAFC正积分转让通道，（5）增加工信部的政策调节权力，以应对新冠肺炎对于车企的负面影响，以及（6）其它更新型修订内容。

1、 调整NEV标准车型积分的计算公式

根据双积分办法，每一新能源乘用车车型的标准车型积分与其在核算年度的生产量/进口量的乘积构成了该车型的NEV积分，而乘用车企业生产/进口的各个新能源乘用车车型的NEV积分之和即构成了该企业的NEV积分实际值。《修正案》通过调整每种新能源乘用车标准车型积分的计算公式，减少了标准车型积分，进而使整体NEV积分相应调减，具体而言：

注：R为电动汽车续驶里程（工况法），单位为km；P为燃料电池系统额定功率，单位为kW。

此外，《修正案》中还对上述三类新能源车型在不同功耗条件下车型积分的调整进一步细化。以纯电动车为例，《修正案》引入了“续驶里程调整系数”、“电耗调整系数”和“能量密度调整系数”三个变量计算NEV积分，从而分别在续航里程、电耗水平和电池能量密度三个维度对纯电动车提出了更高的技术要求，以避免车企片面追求高续航而忽略了能量密度和电能消耗方面的发展。

2、 阶梯式提升2021至2023年度的NEV积分达标值的比例要求，同时对低油耗乘用车给予优待措施

根据双积分办法，NEV积分达标值为乘用车企业在核算年度传统能源乘用车的生产量/进口量与NEV积分比例的乘积，该NEV积分比例在2019年和2020年分别为10%和12%。本次《修正案》进一步规定了2021至2023年度的NEV积分比例，分别为14%、16%和18%，从而进一步提高了NEV积分达标值的水平。

尽管《修正案》对于NEV积分比例提出了更高要求，但其同时新引入了“低油耗乘用车”²这一概念并对其提供了更为优待的NEV积分核算措施，以激励乘用车企业加大传统能源乘用车节约能耗的投入力度。具体而言，在计算NEV积分达标值时，低油耗乘用车的生产量/进口量将按照其实际数量的0.5倍（2021年度）、0.3倍（2022年度）和0.2倍（2023年度）计算，从而大幅调减该等低油耗乘用车的NEV积分达标值要求，以引导和鼓励乘用车企业进一步研发生产及进口低油耗乘用车。

3、 设立与传统能源乘用车CAFC达标水平联动的NEV积分结转规则

在双积分办法下，NEV正积分可以自由交易，但不得结转（2019年除外）。考虑到近几年产生的大量NEV正积分，《修正案》对于NEV正积分的向后结转做出了进一步调整，允许NEV正积分按照下列规定结转，但结转有效期不得超过三年：

(1) 2019年度的NEV正积分可以等额结转一年；

(2) 2020年度的NEV正积分，每结转一次，结转比例为50%；

(3) 2021年度及以后年度企业CAFC实际值（仅核算传统能源乘用车）与CAFC达标值的比值不高于123%的，允许其当年度产生的NEV正积分结转，每结转一次，结转比例为50%。只生产或者进口新能源汽车的乘用车企业产生的NEV正积分按照50%的比例结转。

上述修订一方面可以为目前已产生的大量NEV正积分提供消化渠道，以减缓乘用车企业在新能源乘用车领域的投产力度，避免产能过剩。另一方面，自2021年起，NEV正积分的结转将直接与CAFC的达标情况挂钩，进而进一步激励乘用车企业在传统能源乘用车节约能耗上加大投入。

4、 打通境外车企境内设立的多家乘用车生产企业之间的CAFC正积分转让通道

在双积分办法下，可进行CAFC正积分转让的关联企业包括境外车企授权的进口乘用车供应企业，及该境外车企直接或间接持股达到25%以上的境内乘用车生产企业。而对于境外车企在境内分别持股达到25%以上的多家境内乘用车企业之间是否构成关联企业，双积分办法并没有进行明确。此次《修正案》则解决了上述问题，进一步明确了境外车企在境内分别直接或间接持股达到25%以上的多家境内乘用车企业之间亦构成关联企业关系，可以进行CAFC正积分转让。

5、 增加工信部的政策调节权力，以应对新冠肺炎对于车企的负面影响

2020年以来，全球乘用车行业都受到了新冠肺炎疫情的影响。为了缓解疫情对乘用车产业的冲击，本次《修正案》在原征求意见稿的基础上进一步增加了工信部的政策调节权力，以应对疫情对部分车企可能带来的影响，具体包括：

(1) 工信部有权根据汽车行业发展情况延长抵偿期限和调整2020年度NEV正积分结转比例；

(2) 工信部可以根据汽车行业发展情况，决定乘用车企业使用2021年度产生的NEV正积分对2020年度产生的NEV负积分进行抵偿。

6、 其它更新型修订内容

除上述修订外，《修正案》还包含如下更新型修订内容：

(1) 将以醇醚作为燃料的乘用车纳入传统能源乘用车的范畴；

(2) 更新并放宽2021至2023年小规模乘用车企业³的CAFC减让达标要求，以替代双积分办法下2020年到期的政策；

(3) 根据国务院机构改革设置，将双积分办法中的“质检总局”修改为“市场监管总局”。

三、 简评

2018年两会期间，工信部部长苗圩曾公开表示2020年新能源车型产销量占比要达到10%。换言之，剩余90%的产销量仍然需依赖传统能源汽车完成，因此提升传统能源汽车的能耗水平对于整体汽车工业亦非常重要。本次《修正案》最大目的在于及时调整双积分办法实施过程中产生的问题，弱化NEV积分在整个双积分体系下的比重，以引导乘用车企业提升传统能源乘用车的能耗水平并提高新能源乘用车的综合技术水平。

2017年出台的双积分办法以独创的双积分制度以及并行管理模式，有效实现了接棒新能源汽车补贴以刺激乘用车生产企业继续投产新能源乘用车的政策目的，并创造了大量正积分。不过双积分办法除了积分的产生，还有一个重点在于积分的交易。而在目前，全行业CAFC正积分仍远多于CAFC负积分（尽管差距在不断缩小），同时还存在大量的NEV正积分，因此积分交易并不活跃，更多是作为中小规模车企的一种调剂方式。工信部在《修正案》发布的答记者问中也透露，工信部目前通过其积分管理平台仅实施了2次积分交易⁴。就这一点而言，双积分办法中通过市场交易机制实现供需平衡从而资源最大化利用的设计初衷实际上仍未实现，大量正积分被闲置了。因此，我们推测在不远的将来双积分办法还会被进一步调整，以缩小正负积分差距并推进积分交易。就此我们也将持续关注。

1.工业和信息化部产业政策与法规司、装备工业一司负责人就《关于修改〈乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法〉的决定》答记者问

(http://www.miit.gov.cn/n1146295/n7281315/c7981645/content.html)。

2.指综合燃料消耗量不超过《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》（GB 27999）中对应的车型燃料消耗量目标值与该核算年度的企业平均燃料消耗量要求之积（计算结果按四舍五入原则保留两位小数）的传统能源乘用车。

3.即核算年度生产量2000辆以下并且生产、研发和运营保持独立的境内乘用车生产企业，或进口量2000辆以下的获境外乘用车生产企业授权的进口乘用车供应企业。

4.见尾注1。