简评《能源法征求意见稿》

2020年4月10日，国家能源局公布了《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》（简称“《能源法征求意见稿》”），向社会公众征求意见。该征求意见稿距离2007年首次发布的《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》已经过去13年，自4月10日公布以来受到了能源行业的广泛关注。本文将概述《能源法征求意见稿》的立法背景和核心内容，并对其主要影响和待明确完善之处提出简要评论。

一、立法背景：“摸着石头过河”

能源法立法设想最早可追溯到1979年，时任全国人大常委会委员长叶剑英提出要制定包括能源法在内的五部经济法律¹。2007年12月，国家能源领导小组办公室首次公布《能源法（征求意见稿）》面向社会征求意见。

自2007年至2010年期间，《能源法（征求意见稿）》修订几易其稿。2010年至2015年期间，立法工作一度停滞。期间的波折与停滞主要由于能源行业涉及石油、天然气、煤炭、火电、可再生能源等多个领域，一部综合性的能源法需要平衡各方利益主体，而2007年起中国能源监管体系、主管部门、能源市场等在持续变动之中。由于能源体制改革需要经过实践检验，在明确改革方向、平衡各方利益之后才能落实为法律条文，因此在此期间能源法迟迟未能及时落地²。直至2015年，随着能源领域改革实践的推进，能源法被列入国务院年度立法工作计划，能源法立法工作才再次加快进程。国家能源局于2017年向当时的国务院法制办重新提交送审稿，并在2017年送审稿基础上形成了此次2020年征求意见稿。 

从立法程序而言，此次《能源法征求意见稿》向公众征集意见系由法律起草部门国家能源局主导，意味着其尚处于法律起草部门起草过程中，尚未形成法律起草部门报送司法部的送审稿，仍处于立法程序前期阶段，距离正式出台仍有较长一段时间。

从法律出台的必要性而言，能源法作为一部综合性的法律，按照我国通常的立法经验以及业界普遍认识，其目的不是引领改革，而是贯彻落实改革经验。目前我国能源行业正处于转型和改革之中，油气领域“网运分离”、电力市场改革、绿证交易、消纳保障制度、可再生能源补贴退坡等改革项目尚在进行中，改革进程和改革方案尚未完全成熟。根据新闻报道，司法部内部对于目前阶段能源法出台的必要性仍然存在争议³。而业界也有人士认为“目前是否是能源法出台的最佳时间有待商榷”⁴。

此外，从《能源法征求意见稿》文本而言，文本语言和逻辑等存在较多待明确和完善之处，且业界对于部分内容存在较大争议（详见下文第四部分）。我们预期在此次公开征求意见之后，仍需较多的修订工作。

二、核心内容

《能源法征求意见稿》分为11章，包括总则、能源战略和规划、能源开发与加工转换、能源供应与使用、能源市场、能源安全、科技进步、国际合作、监督管理、法律责任、附则，共117条。

我们在下表总结了《能源法征求意见稿》主要内容以及我们结合业内评论做出的简要分析：

三、主要影响

1、对可再生能源消纳和绿证交易的影响

2012年以来，我国可再生能源开发利用进入快速发展期。与此同时，水电、风电、光伏发电的消纳问题开始显现。尽管《可再生能源法》规定实行可再生能源发电全额保障性收购制度，但该制度在实际推行时却遇到政策规划、行业垄断、技术等方面的重重障碍。国家发展改革委、国家能源局结合行业实际发展情况，针对可再生能源消纳问题先后出台了几份重磅文件，规定了从最低保障收购小时制度到消纳保障机制的一系列制度： 

• 2016年5月，《关于做好风电、光伏发电全额保障性收购管理工作的通知》（发改能源[2016]1150号），明确对部分存在弃风、弃光问题地区规划内的风电、光伏发电实行最低保障收购年利用小时数制度；

• 2017年11月，《解决弃水弃风弃光问题实施方案》（发改能源[2017]1942号），明确各地区可再生能源消纳总体目标，提出电网企业及配售电企业负责完成其供电区域内可再生能源电力配额；

• 2018年10月，《清洁能源消纳行动计划（2018-2020年）》（发改能源规〔2018〕1575号）提出建立清洁能源消纳的长效机制，其中一项重要长效措施是实施可再生能源电力配额制；

• 2019年5月，《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》（发改能源〔2019〕807号），提出消纳量、消纳权重的概念，明确建立健全可再生能源电力消纳保障机制；

• 2020年2月，《关于印发省级可再生能源电力消纳保障实施方案编制大纲的通知》（发改办能源[2020]181号），为各省市可再生能源电力消纳责任权重落实工作提出具体指导。

在多年实践经验的基础上，《能源法征求意见稿》第44、45和48条从法律层面规定了可再生能源目标制度、可再生能源消纳保障制度以及可再生能源发电优先上网制度，作为对成功制度和经验的总结和归纳，标志着我国强制性可再生能源消纳保障机制在法律层面的正式建立。

《能源法征求意见稿》第45条规定，未完成消纳可再生能源发电量最低比重的市场主体，可以通过市场化交易方式向超额完成的市场主体购买额度。根据能源局有关负责人针对可再生电力消纳保障机制答记者问，承担消纳责任的市场主体可选择通过消纳量转让和自愿认购绿证两种方式完成消纳责任权重。就消纳量转让而言，可再生能源电力消纳保障机制涉及两类权重指标：可再生能源电力总量消纳责任权重和非水电消纳责任权重，涵盖了全部可再生能源品种；而目前正在实施的绿证自愿认购政策下，绿证核发对象仅限于陆上风电和光伏电站。消纳量转让和自愿认购绿证两种替代方式为并行关系，没有先后顺序，但两者还是存在一定区别：水电消纳量不能用于非水电可再生能源电力消纳责任权重考核，但绿证可用于可再生能源电力总量消纳责任权重考核和非水电可再生能源电力消纳责任权重考核。具体操作过程中，市场主体可根据两种方式的经济性进行自主选择。此外，未来绿证核发范围、价格体系等绿证政策将根据消纳保障机制实施情况适时调整完善。

此外，随着补贴退坡、平价上网时间表的明确，绿证交易已在国内有了一定的市场，一些跨国公司也开始关注并参与进来，自2019年起君合为一家大型知名跨国公司在中国的绿证相关交易提供了持续的法律咨询服务并参与谈判和起草了环境权益转让协议等交易文件。2020年1月，财政部、国家发展改革委、国家能源局出台了《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》（财建〔2020〕4号），明确提出了要全面推行绿证交易。我们预计，随着可再生能源消纳保障制度的推行，绿证交易市场机制与消纳量交易市场机制的衔接将会进一步明确，未来市场对绿证的实际需求将大大增加，绿证交易将远比目前活跃。

2、对可再生能源补贴的影响 

我国现行可再生能源补贴制度规定于《可再生能源法》，可再生能源企业上网电价高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，由国家财政年度安排的专项资金和全国范围内随售电量依法征收的可再生能源电价附加收入补偿，一般称为“国家补贴”。在符合条件的可再生能源项目纳入国家补贴目录、财政部门将相关资金划拨到电网企业后，可再生能源发电企业才能获得相应的国家补贴资金。随着可再生能源的规模扩张，国家补贴资金缺口不断加大，补贴拖欠现象日益严重，可再生能源企业普遍面临着较大的资金压力。

针对日益严重的补贴拖欠问题，国家已相继明确光伏和风电项目的无补贴平价上网时间表和路线图，加快去补贴进程，全面推进增量项目平价上网。但对于基数庞大的存量项目，补贴缺口问题仍然难以解决。

在此背景下，《能源法征求意见稿》并未提出明确的补贴政策，而是概括性地指出补贴政策将根据消纳量交易情况进行动态调整。《能源法征求意见稿》第45条规定，国务院有关部门将根据交易情况相应调整可再生能源发电补贴政策；第46条进一步规定，国家制定相关财政、金融和价格等政策，支持可再生能源开发利用。上述规定均较为概括和宽泛，而缺少具体操作方面的细节规定。

我们认为，一方面，目前已出台的光伏和风电项目无补贴平价上网时间表即是一种补贴退坡的动态调整方案；另一方面，对于尚未明确补贴退坡机制的存量光伏和风电项目以及其他可再生能源项目，《能源法征求意见稿》第45条和第46条宽泛的表述为将来的政策推行和制度设计预留了一定空间。这意味着，随着消纳量市场交易与绿证交易的落地，未来可再生能源补贴的形式和力度将很有可能发生改变，可再生能源企业应当尽快转变思路，积极参与市场化交易，形成不依靠补贴资金的竞争力。

3、对管网的影响

(1)推动网运分离

《能源法征求意见稿》明确提出“能源领域的自然垄断性业务与竞争性业务应当分开经营”，对于电力及油气管网的改革具有重要的指导作用。

以油气改革为例，油气管网属于自然垄断环节，油气生产、销售属于竞争性环节。目前油气领域的“网运分离”改革已进入实质性阶段，2019年3月《石油天然气管网运营机制改革实施意见》发布，2019年12月国家石油天然气管网集团有限公司成立，标志着“管住中间、放开两头”的油气市场新体系已基本形成——管网公司负责管网投资、建设、调度和运行，不得从事上游生产和下游购销；生产和销售等竞争性环节则完全向社会投资者放开。后续资产剥离转让、运营具体方式等细节还需要进一步摸索和细化。

业界人士认为，《能源法征求意见稿》作为整个能源领域的统一立法，实现了更大范围的跨行业标尺竞争，有助于不同领域改革经验的快速移植，例如电力体制改革也可以借鉴石油天然气“网运分离”的经验。¹¹

(2)保障公平开放

在允许管网垄断经营的同时，《能源法征求意见稿》还提出加强管网的公平开放，防止经营者利用垄断地位侵犯其他企业和消费者的合法权益。

此前，国家发展改革委、国家能源局、住房城乡建设部、市场监管总局于2019年5月发布《油气管网设施公平开放监管办法》，对天然气管网设施公平开放提出了具体要求和监管措施；2019年12月，国家能源局发布《电网公平开放监管办法（征求意见稿）》，明确电网应向各类电源和电网互联提出方公平无歧视开放。《能源法征求意见稿》首次将管网的公平开放要求上升到法律层面，为管网公平开放的实践提供了法律基础和上层指导。

(3)护航增量配电网

传统上配电业务属于垄断性业务，但随着电力体制改革的不断深化，配电业务已成为逐步放开的竞争性业务。电力体制改革的一块重要内容是“输配分离”，其中一个落脚点即是增量配电业务改革，旨在让社会资本公平地参与到配电网的投资建设，从而激发市场活力。

自2015年增量配电试点推行以来，改革进入深水区，试点项目总数已逾400个。但目前来看，增量配电业务的发展仍受制于电网企业的输电业务，增量配电企业难以形成与电网企业相抗衡的自身竞争力。《能源法征求意见稿》明确竞争性业务和垄断性业务分开并提出公平接入的要求，对增量配电业务的发展具有重要意义——电网企业完成“输配分离”，社会投资者的公平接入得到保障，增量配电项目才能够真正拥有在互联互通、建设运营等方面的同等权利，公平参与市场竞争。

4、对独立售电公司的影响

电力体制改革启动以来，独立售电公司作为一类新的市场主体在电力市场脱颖而出，通过从电力批发市场购买电力再销售给终端用户赚取差价。但电厂售电价格“批零倒挂”、盈利空间小、缺乏数据进行准确的电量预测、市场放开的用户有限导致下游用户资源短缺等问题，导致独立售电公司在与发电企业、电网企业等主体投资的售电公司竞争中处于明显劣势。

独立售电公司作为新的市场主体，难以通过自身力量破局市场垄断，发展受到制约。《能源法征求意见稿》提出将竞争性和垄断性业务分开。

四、整体评价与待明确之处

从积极方面而言，能源法从首次征求意见稿至此次第二次征求意见稿历经十多年，是对我国能源领域改革经验的总结，具有宣示改革成果和总结改革经验的意义。

但另一方面，《能源法征求意见稿》条款以宏观政策和方向指导为主，具体操作性条款较少。对于可再生能源消纳制度、可再生能源补贴、油气管网和电力管网公平开放等业界关注的热点问题规定较为笼统，存在较多约定不明确、有待澄清之处，需要在后续立法工作中予以修改完善，例如：

• 对于业内十分关注的可再生能源补贴与消纳问题，目前相关政策仍不清晰，对现行的按售电量征收的可再生能源附加政策后续运作模式以及补贴退坡机制未予以明确，对拟推行的绿证政策也未能提供充分的制度支撑；

• 管网公平开放方面，仅提出公平接入，未涉及如何保障管网的公平使用；

• 通过立法强制要求电网企业发展储能技术，可能与市场化改革、自然垄断性环节与竞争性环节分开的改革方向存在冲突；¹²

• 能源安全方面，目前条文侧重于明确能源企业的各项安全义务，却未对政府部门、能源行业其他市场主体的责任义务予以细化；

• 能源监管体系方面，权责配置仍过于概括，无法从实质上解决监督管理的配合问题。

1.潘秋杏，姜黎：《能源法、电力法（修改）列入立法规划，会如何总结能源改革？》，南方能源观察，2018年9月15日。

2.展曙光：《间隔13年，<能源法>有何不同？》，2020年4月23日。

3.高歌：《十三年间几易其稿，我们需要什么样的能源法？》，经济观察报，2020年4月17日。

4.陈守海（中国石油大学(北京)油气政策与法律研究中心主任、北京仲裁委员会仲裁员）：《<能源法>离我们还有多远》，2020年5月7日。

5.《李俊峰解读<能源法>（征求意见稿）》，能见Eknower，2020年4月13日。

6.同注5。

7.王倩（中国（深圳）综合开发研究院，银湖新能源战略研究中心）：《<能源法>：破解可再生能源补贴和消纳难题的坚强保障》，2020年4月20日。

8.展曙光：《<能源法>征求意见，哪些争议问题有了初步结论？》，中国能源报，2020年4月14日。

9.张超：《电价工作者应该关注<能源法>征求意见稿中的哪些点？》，电价研究前沿，2020年4月13日。

10.梁智刚：《宣言式的能源法征求意见稿：对能源企业，更多是遗憾》，2020年4月15日。

11.同注8。

12.谭一谈：《从电力运行角度谈<能源法>的修改》，电力法律观察，2020年4月21日。